La experiencia argentina ofrece valiosos prospectos sobre la creación de programas de ajuste que apoyen tanto a las empresas como a los trabajadores. | © shutterstock.com
La liberalización comercial a menudo genera ansiedad por la pérdida de empleos y la disrupción económica. El innovador Programa Nacional de Transformación Productiva (PNTP) de Argentina demostró cómo un programa de asistencia para el ajuste comercial bien diseñado puede facilitar la transición hacia una economía más abierta creando nuevas oportunidades de crecimiento. En este blog, exploramos el contexto, la implementación y los resultados del PNTP, destacando sus éxitos y áreas de mejora.
El Contexto Argentino: Una Economía Protegida Frente al Cambio
En 2015, Argentina era una de las economías más cerradas de América Latina. Décadas de políticas proteccionistas habían creado industrias ineficientes dependientes de las restricciones a la importación, con precios altos y baja calidad, particularmente en insumos críticos como las computadoras. Simplemente desmantelar estas restricciones habría causado una grave disrupción social, especialmente dado el sentimiento público negativo hacia la liberalización tras la crisis económica de 2001.
El gobierno adoptó una estrategia de "integración inteligente", centrándose inicialmente en insumos intermedios críticos como las computadoras. Estos productos enfrentaban aranceles del 35% y barreras administrativas, creando una industria de ensamblaje ineficiente que producía computadoras obsoletas y caras. Abrir este sector reduciría los costos para empresas y consumidores, pero desplazaría a los trabajadores de las plantas de ensamblaje.
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Argentina ya contaba con un programa llamado REPRO que subsidiaba a las empresas que enfrentaban dificultades temporales para evitar despidos. Sin embargo, REPRO se había convertido en un sistema de soporte vital para empresas fundamentalmente poco competitivas, preservando los factores de producción en sectores en declive en lugar de facilitar su transición a usos más productivos.
El país necesitaba un enfoque diferente para:
Apoyar a las empresas dispuestas a transformar sus modelos de negocio.
Ayudar a los trabajadores a transitar hacia sectores más competitivos.
Ampliar la base de apoyo a las reformas comerciales.
La Innovación del PNTP: Transformando Tanto Empresas como Trabajadores
La solución fue el PNTP, que introdujo varias innovaciones en comparación con los programas tradicionales de ajuste comercial:
Trabajó con "empresas en transformación" (aquellas que necesitaban adaptarse a nuevas condiciones competitivas) y "empresas dinámicas" (aquellas con potencial para absorber a trabajadores desplazados). Este doble enfoque reconocía que un ajuste exitoso requiere no solo apoyar a los directamente perjudicados, sino también crear oportunidades en sectores en expansión.
Ofreció un paquete de beneficios integral y creativo. Las empresas en transformación recibieron préstamos subsidiados para financiar su adaptación. Las empresas dinámicas obtuvieron listas personalizadas de trabajadores disponibles y subsidios salariales para contratarlos. Los trabajadores desplazados recibieron mejores beneficios de desempleo, de hasta 2.5 veces el seguro de desempleo existente.
Tuvo un enfoque gradual. Comenzó por dirigirse a industrias específicas y luego se expandió para cubrir otros sectores. El enfoque inicial en el sector informático permitió intervenciones adaptadas a sus desafíos.
Resultados Reales: Empresas en Transición
El programa condujo a transformaciones notables entre las empresas participantes. Un ensamblador de computadoras de tamaño medio de Córdoba con 500 empleados se transformó en un distribuidor autorizado de marcas internacionales con servicios técnicos, reduciendo su personal a 220 personas mientras mantenía su viabilidad. Otra empresa de ensamblaje más pequeña pasó por completo del hardware al desarrollo de software, creando sistemas ERP para pymes y preservando puestos de trabajo de mayor calificación.
Debilidades del PNTP
El PNTP no fue perfecto. Su pequeña escala (solo 41 empresas en transformación y 48 empresas dinámicas) limitó su impacto más amplio. Las restricciones de movilidad geográfica significaron que los trabajadores a menudo no podían reubicarse donde había nuevos empleos disponibles. El componente de capacitación fue más débil de lo necesario, y muchos trabajadores carecían de las habilidades específicas requeridas por las empresas dinámicas.
Asistencia para el Ajuste Comercial en Otros Países
Los programas de asistencia para el ajuste comercial (AAC) brindan apoyo a los trabajadores y, a veces, a las empresas, afectados negativamente por la competencia de importaciones o la deslocalización. Suelen ofrecer beneficios de desempleo extendidos, oportunidades de capacitación y asistencia para la búsqueda de empleo para ayudar a los trabajadores desplazados a pasar a nuevos sectores.
Si bien son comunes en las economías de altos ingresos, los programas formales siguen siendo raros en los países de ingresos bajos y medios-bajos (PIC y PMB). Las investigaciones sobre los AAC en economías de altos ingresos sugieren resultados mixtos: si bien los programas brindan un valioso apoyo a los ingresos, su eficacia para facilitar transiciones profesionales exitosas varía considerablemente según el grupo y el momento evaluado.
En los países en desarrollo, la evidencia es más escasa. Por ejemplo, el Programa de Capacitación del SENAI de Brasil, aunque no está específicamente diseñado como asistencia para el ajuste comercial, ha demostrado ser eficaz para los trabajadores desplazados de sectores que compiten con las importaciones; la evidencia muestra que el SENAI aumentó la probabilidad de reempleo para los trabajadores manufactureros desplazados en 13.2 puntos porcentuales, con efectos aún más fuertes para los trabajadores de sectores con alta competencia de importaciones. En México, PROCAMPO, un programa de capacitación, se amplió tras la implementación del TLCAN para ayudar a los trabajadores a adaptarse al aumento del comercio. El programa ofrecía capacitación a corto plazo con apoyo financiero durante el período de capacitación.
Lecciones Aprendidas del PNTP
A pesar de sus debilidades, que no son infrecuentes para programas de este tipo —en términos de tamaño y eficacia mixta— el PNTP logró objetivos importantes. Quizás uno de los más cruciales es que previno conflictos laborales que podrían haber descarrilado la reforma, un atributo no despreciable, especialmente en contextos con economías políticas complejas. También ayudó a aproximadamente 600 trabajadores a encontrar nuevos empleos en sectores más competitivos y demostró que los países en desarrollo pueden diseñar enfoques innovadores para el ajuste comercial adaptados a sus necesidades específicas.
Para otros países en desarrollo que consideran cómo navegar con éxito las complejidades de la liberalización comercial, la experiencia de Argentina ofrece ideas valiosas sobre la creación de programas de ajuste que apoyen tanto a las empresas como a los trabajadores.
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