Lecciones para escalar y sostener políticas docentes para la transformación educativa

Como en muchos otros ámbitos de política pública, las políticas docentes tienden a tener éxito cuando se implementan a nivel de piloto a pequeña escala, pero no logran cambios sostenidos a nivel del sistema cuando se implementan a gran escala. El economista John List acuñó el término "caída de voltaje" para transmitir este hecho frecuentemente observado: muchas intervenciones producen menores impactos cuando se llevan a escala. Por ejemplo, cuando las intervenciones de coaching docente pasan de piloto a escala, en promedio, su eficacia disminuye a aproximadamente la mitad (gráfico 1).

Figura 1. Efecto de intervenciones de coaching docente de diferente escala en las prácticas de enseñanza y el aprendizaje

Fuente: Basado en Kraft, Blazar y Hogan (2018). Nota: Los "programas pequeños" abarcan a menos de 100 maestros, mientras que los "programas grandes" abarcan a más de 100 maestros.

En el reporte Making Teacher Policy Work (Hagamos que las Políticas Docentes Funcionen, publicado recientemente por el Banco Mundial, examinamos esta pregunta: ¿Por qué, a pesar de que contamos con cada vez más evidencia de cuales políticas docentes son efectivas, todavía no logramos que la enseñanza y el aprendizaje sea de alta calidad?

Argumentamos que las políticas docentes a menudo no tienen éxito a gran escala porque en su diseño e implementación no se tienen en cuenta las barreras individuales y a nivel de sistema que impiden que todo docente, de toda escuela del sistema educativo, adopte los cambios previstos para que la política sea sostenible (gráfico 2). Este blog examina cómo las reformas de las políticas docentes pueden superar los obstáculos a nivel del sistema educativo que impiden un cambio a escala y duradero. Como primer paso, los responsables de formular políticas deberían preguntarse: ¿Es la política operativamente factible? ¿Es políticamente aceptable? ¿Cómo podemos utilizar los datos para impulsar el cambio?

Figura 2. Elementos clave para que las políticas docentes funcionen a escala y de manera sostenible

Fuente: Banco Mundial (2023). Lograr que las políticas docentes funcionen.

¿Hay suficientes recursos, financiamiento, y capacidad técnica y administrativa para implementar la política docente a escala y a largo plazo?

Las políticas docentes requieren financiamiento adecuado, insumos esenciales y capacidad de gestión para implementarlas y sostenerlas a escala. Por ejemplo, Kraft, Blazar y Hogan encontraron que la “caída de voltaje” en los impactos de los programas de coaching docente se debe, en parte, a que cuando los programas se implementan a escala, por ejemplo, no hay suficientes coaches calificados y muchos de los maestros beneficiarios no aceptan o no están convencidos el programa.

Implementar una política docente involucrando a miles de escuelas, estudiantes y maestros requiere capacidad de gestión. Por ejemplo, en 2005, Indonesia promulgó la ambiciosa Ley de Docentes para mejorar la calidad de la enseñanza. A pesar de contar con un diseño técnico sólido, la política no se pudo implementar correctamente dada la falta de personal adecuado para evaluar las competencias de los docentes a escala. Esto, sumado al retraso en el financiamiento para las capacitaciones, debilitaron el objetivo de fortalecer el desarrollo profesional docente, llevando a que la reforma no lograra los efectos deseados: mejorar el aprendizaje de los estudiantes en todo el país. Desde entonces, Indonesia ha adoptado un enfoque gradual con su última reforma Merdeka Belajar (aprendizaje emancipado) buscando desarrollar la capacidad adecuada para implementar eficazmente a gran escala.

¿Existe compromiso político, confianza y coaliciones para garantizar que la política docente se pueda ampliar y sostener en el tiempo?

La existencia de compromiso político sólido es un prerrequisito para que las políticas docentes puedan ampliarse de manera sostenible. Las reformas docentes se llevan a cabo en sistemas políticos complejos que involucran a múltiples partes interesadas, incluidos estudiantes, docentes, administradores y padres. Las metas educativas claras, ambiciosas y alcanzables, y comunicadas claramente pueden indicar un compromiso político de alto nivel y facilitar la alineación entre los grupos de interés críticos. Es esencial crear coaliciones con las partes interesadas, incluidas las que tienen poder de veto sobre las políticas. Promover la confianza entre los docentes, los sindicatos y el Gobierno fomenta la cooperación a lo largo del tiempo. A menudo es necesario llegar a compromisos, secuenciar y agrupar las políticas para obtener la aceptación de los diferentes grupos.

Por ejemplo, las reformas de la política docente en Delhi (India) después de 2015 y la reforma docente  del 2013 en Perú ganaron impulso gracias a la participación activa de los docentes y los sindicatos, amplias campañas de comunicación destacando el valor de los docentes, y la participación de los padres y otros agentes de cambio. En 2022, la reforma docente de Chile comenzó con evaluaciones voluntarias que solo se hicieron obligatorias después de varios años de implementación en los que se demostraron los beneficios de la política. Esto condujo a una aceptación sostenida de las evaluaciones obligatorias de los docentes durante muchos años.

¿Existen datos y sistemas adecuados para priorizar y adaptar la política?

Ampliar una reforma de política docente sin datos es como navegar sin una hoja de ruta: los responsables de formular políticas tal vez no sepan por dónde o cómo empezar a abordar las limitaciones operativas y políticas a las que se enfrentan. Los datos ayudan a los hacedores de política a corregir el rumbo, ampliar las capacidades de gestión y dirigir el cambio. Los datos permiten hacer seguimiento y comunicar los avances de las políticas, alineando a las partes interesadas alrededor del objetivo de mejorar el aprendizaje de los estudiantes. Por ejemplo, en India, la iniciativa "Enseñanza en el Nivel Adecuado" (TaRL, por sus siglas en inglés) ha sido ajustada a lo largo de una década utilizando observaciones del aprendizaje y enseñanza en las aulas. Este proceso de iteración culminó en una de las políticas docentes a escala más costo-efectivas a la fecha.

Ampliar y sostener las reformas de las políticas docentes

El municipio de Sobral y el estado de Ceará, en Brasil, ejemplifican cómo se puede lograr una transformación educativa sostenible por medio de reformas que abordan los obstáculos al cambio a nivel individual y del sistema educativo. Sobral atiende a unos 11,500 estudiantes de educación primaria en unas 34 escuelas con 350 maestros. En 1997, alrededor del 40% de los alumnos de tercer grado de Sobral no sabían leer una oración. A través de reformas de políticas centradas en los docentes (que se analizarán en próximos blogs), Sobral alcanzó una alfabetización casi universal y encabezó el ranking de la calidad de la educación básica para primaria en Brasil en el 2015. Esto inspiró a Ceará a implementar cambios normativos similares en todo el estado y llegar a unos 485,000 estudiantes de educación primaria en 3,600 escuelas y a 24,000 maestros. Todos los municipios de Ceará mejoraron la calidad de la educación, algunos incluso superaron a Sobral (Gráfico 3).

Figura 3. La transformación de Sobral y Ceará en la educación primaria en Brasil (1º a 5º grado), 2005 - 2021

Fuente: Banco Mundial (2023). Actualizado a partir de Loureiro y Cruz (2020) con datos de ideb.inep.gov.br.

La clave para ampliar las reformas docentes en Sobral y Ceará fue un sólido compromiso político de garantizar los recursos adecuados, el fortalecimiento de la capacidad de gestión, promoción de la confianza y las coaliciones, y un enfoque basado en uso de datos y evidencia para dirigir el cambio. Esta experiencia nos muestra que garantizar que las políticas docentes sean operativamente viables y políticamente aceptables es esencial para transformar el aprendizaje en todas las escuelas y en todas las aulas.

Para obtener más información: 

• Lea el informe Making Teacher Policy Work (Hagamos que las políticas docentes funcionen) y vea el evento de lanzamiento del informe.
• Para una introducción rápida al informe, lea el documento de dos páginas, también disponible en árabe, francés, portugués e inglés.
• Para más información sobre la estrategia del Banco Mundial relativa a los docentes, véase "Profesores exitosos, estudiantes exitosos: Reclutar y apoyar la profesión más crucial de la sociedad". 
• Para obtener más información sobre el programa Teach del Banco Mundial, cuyo objetivo es medir las prácticas docentes eficaces a través de la observación en el aula, consulte los resúmenes y las herramientas de Teach (Enseñar).
• Para obtener más información sobre el programa Coach del Banco Mundial dirigido a mejorar el desarrollo profesional de los docentes en servicio, visite el sitio web de Coach y eche un vistazo a las herramientas y recursos de Coach.