‘Pago por desempeño’ para maestros: ¿funciona en realidad?

Hace unos meses, un equipo de especialistas en educación del Banco Mundial se reunió con el dinámico ministro de Educación de un gran país. Desde que asumió el cargo, el ministro ha querido transformar el desempeño de los maestros en las escuelas. Nos preguntaron: ¿son los programas de pago por desempeño (PPD), donde se recompensa a los maestros por un mejor desempeño, la manera de lograr buenos resultados? Para el ministro, esta parecía una opción importante para inyectar energía a la profesión docente y para promover un mejor desempeño en el país. La respuesta condicional de nuestro equipo, “tal vez, pero es posible que no lo sea” no resultó muy inspiradora.

De una u otra manera, los clientes en el rubro de la educación nos han preguntado a muchos de nosotros acerca del PPD. Por ello, nos embarcamos en un análisis exhaustivo sobre la literatura existente acerca del PPD para maestros en países de ingresos medios y bajos, con el fin de ayudar a responder la pregunta principal: ¿realmente funciona? Para ver un resumen, entre aquí.

¿Qué encontramos?

Tres hallazgos sorprendentes:

1. Solo se han observado mejoras en el aprendizaje de los estudiantes en países de ingresos medios y bajos en unos cuantos programas de PPD para maestros; en la mayoría de casos no ha sido así. La variación es grande en cuanto a la magnitud de los efectos: en los diversos programas, la magnitud de los efectos oscila entre -0.08 unidades de desviación estándar (DE) y un incremento de 0.32 unidades de DE en las calificaciones de las pruebas escolares. Alrededor del 50% de los programas reporta un incremento de 0.06 unidades de DE en la magnitud de los efectos. Esto no resulta impresionante —la media de la magnitud de los efectos en el aprendizaje en todas las evaluaciones de impacto en el aprendizaje en países de ingresos medios y bajos es de un incremento de alrededor de 0.1 unidades de DE.

2. Existen ciertos efectos adversos imprevistos, tales como hacer trampa, que no resultan triviales. El 20% de los programas de PPD reportó efectos adversos, tales como hacer trampa o enseñar justo para el examen durante la implementación.

3. La sostenibilidad ha sido difícil de lograr. Únicamente el 33% de los programas evaluados de PPD para maestros en países de ingresos medios y bajos se mantuvo más allá del periodo de evaluación (Indonesia, Zambia, Chile, Uruguay y Punjab, en Pakistán) y solo uno de ellos mostró impactos positivos y significativos sobre el rendimiento académico (Chile).

Cómo lograr que los PPD funcionen

Sin embargo, los programas de PPD resultan con frecuencia atractivos para los encargados de formular políticas en países de ingresos medios y bajos —no tienen que incluir cambios fundamentales en las escalas de pago de los maestros (como sí ocurre con otros incentivos basados en la carrera) y pueden ser abandonados de manera relativamente fácil. Entonces, ¿cómo podemos responder a los gobiernos cuando nos preguntan acerca de los PPD? Sugerimos seguir una guía de decisiones basada en tres pasos en base a nuestro análisis reciente:

Paso 1: ¿Las condiciones previas están dadas?

Los requisitos técnicos, los recursos y la voluntad política son tres condiciones previas necesarias (pero no suficientes) para que los programas de PPD para maestros tengan éxito. Los requisitos técnicos incluyen contar con una burocracia competente y sistemas de información confiables que ayuden a identificar a los maestros eficientes e ineficientes. Sin esa capacidad, los programas de PPD están condenados al fracaso desde el comienzo. Los programas de PPD para maestros son, además, costosos, y dentro de sus costos se incluyen no solo los incentivos, sino también el establecimiento y mantenimiento de todo el marco de rendición de cuentas para el monitoreo y la evaluación. Finalmente, la importancia de la voluntad política y el compromiso de los profesores no puede sobredimensionarse. En México, un compromiso débil por parte de los profesores terminó con un ambicioso programa de reforma pedagógica antes de que pudieran cosecharse los beneficios. Por el contrario, en Chile, un periodo de prueba inicial permitió a los maestros ingresar o retirarse del programa, ofreciendo así la posibilidad de elegir versus una política de imposición general. Si bien existen encuestas que muestran el apoyo de los maestros a los programas de PPD (en India y Tanzania, por ejemplo), esos sistemas no han logrado mantener el PPD a escala.

Paso 2: ¿Qué características de diseño e implementación son importantes?

Son cuatro los temas importantes a tomar en cuenta: (1) quién será recompensado; (2) cuál es la recompensa; (3) cómo se distribuyen las recompensas; y (4) en qué forma se ofrece la recompensa y a cuánto asciende. Necesitamos un entendimiento claro acerca del panorama político y cultural al asesorar a los gobiernos acerca del tipo de incentivos o recompensas más factible al implementar un PDD para maestros. En relación a qué recompensar, la evidencia resulta clara: tener diversas mediciones de desempeño pedagógico en vez de una sola. ¿Cómo deben distribuirse las recompensas? Si bien existe una limitada cantidad de trabajos aquí, un estudio sugiere que bajo un modelo de aversión a la pérdida, mediante el cual se entrega un bono a todos los maestros por adelantado, pero que luego se retira a los maestros que no son eficientes al final del año, el rendimiento académico de los alumnos mejoró. En cuanto a la forma de entrega de las recompensas, estas podrían ser monetarias o en especies, pero la cantidad debedesbaratarr las brio entre los profesores 15 evaluacioness gubernamentales  diferentes enfoques ser importante para motivar un mejor desempeño. No existe una orientación clara en las publicaciones acerca de cuál es la cantidad adecuada, de modo que los gobiernos tendrán que buscar el equilibrio entre la viabilidad fiscal con un bono por un monto atractivo.

Características del diseño del pago por desempeño para maestros

¿Quién es recompensado?

Los programas de PPD tienen como objetivo a maestros individuales o brindan beneficios grupales –a nivel de escuela– a los maestros en base a mediciones de desempeño específicas. Además de los maestros, los beneficios a nivel de escuela pueden también tener como objetivo a directores y administradores de escuelas. Existe cierta evidencia que sugiere que los beneficios individuales son más efectivos que los beneficios grupales (Muralidharan y Sundararaman, 2011), pero no hay un consenso claro.

¿Qué es lo que se recompensa?

Los objetivos de los programas de PPD para maestros incluyen recompensar el esfuerzo de los maestros, el valor añadido de los maestros, el rendimiento académico y la participación de los estudiantes, los marcos de enseñanza y aprendizaje, el compromiso de los maestros con la escuela y/o la comunidad y otras mediciones. La evidencia sugiere que el contar con más de una medición de desempeño puede producir resultados más válidos y confiables para el reconocimiento y otorgamiento de recompensas a los maestros de alto desempeño, y que contar con sistemas sólidos de rendición de cuentas ayuda a mejorar dichas mediciones.

¿Cómo se distribuyen las recompensas?

El momento y el mecanismo para la distribución de recompensas puede influenciar su grado de efectividad. Por ejemplo, los maestros pueden comportarse de manera distinta cuando las recompensas se basan en un modelo de aversión al riesgo, donde los bonos se enmarcaron como pérdidas hacia el final del año, en comparación con un modelo tradicional de pago de bonos (ganancias) al final del año académico. En un experimento realizado en escuelas públicas de Chicago, Fryer et al. (2012) encontraron que cuando los bonos se enmarcaban como pérdidas potenciales, las calificaciones de las pruebas de matemáticas de los estudiantes mejoraban significativamente en mediciones de 0.2 y 0.4 unidades de DE.

¿En qué forma deben entregarse las recompensas y a cuánto deben ascender?

Los bonos para los maestros pueden ser monetarios o en especies. El valor de estos bonos puede variar sustancialmente, pero existe evidencia que indica que el volumen del bono es importante para el contexto y que necesita ser suficiente para motivar el esfuerzo de los maestros (Bau y Das 2017). En una evaluación reciente donde se analizó el impacto de un sistema de pago por percentil vs recompensar a los maestros en base a ciertos umbrales de competencia en Tanzania, los evaluadores encontraron que la recompensa basada en umbrales de competencia es igualmente efectiva para mejorar las calificaciones de las pruebas de los estudiantes.

Paso 3: ¿Qué podría desbaratar las intervenciones de PPD?

Entre los retos más comunes para la implementación figuran la trampa, enseñar justo para el examen o manipular pruebas excluyendo a los alumnos con peor desempeño. En el caso de los incentivos grupales, el parasitismo podría ser un problema. Para ayudar a reducir estos riesgos, es fundamental tener múltiples revisiones para garantizar que las pruebas son implementadas con fidelidad, así como sistemas de rendición de cuentas que observen continuamente la conducta y la práctica de los maestros en el aula. En Andhra Pradesh, por ejemplo, hacer trampa disminuyó al asegurarse de que las pruebas estuvieran a cargo de equipos externos de cinco evaluadores en cada escuela; se identificó la identidad de los estudiantes que tomaban las pruebas y la calificación se hizo en un local central supervisado al final de cada día de pruebas.

En conclusión, la mayoría de programas de PPD no ha mostrado resultados alentadores en la mejora de desempeño de los maestros. Con frecuencia, los retos de implementación comprometen dichos programas. El seguir los pasos descritos anteriormente podría ayudar a determinar si los programas de PPD funcionarán en un contexto determinado.