¿Un sistema de supervisión escolar exitoso? Enseñanzas de la experiencia de Perú

Dado que la Declaración de Incheon recomienda a los Gobiernos asignar entre el 15 % y el 20 % del gasto público total a la educación, ¿cómo pueden los Gobiernos mejorar la eficiencia de sus sistemas educativos?
 
Las actividades de monitoreo pueden ayudar proporcionando datos oportunos y confiables y, fomentando al mismo tiempo el uso diario de los datos recopilados. Este es el caso de Semáforo Escuela de Perú, una innovadora herramienta de supervisión escolar que combina la sólida recopilación de datos con procedimientos mensuales de retroalimentación de datos, y objetivos e incentivos para involucrar a las autoridades locales y mejorar simultáneamente la toma de decisiones y la rendición de cuentas.
 
Concebida en 2015 e inspirada en la Hoja de Ruta para la Educación formulada por la Unidad de Implementación del Primer Ministro en el Reino Unido y en Punjab, Semáforo Escuela aborda vacíos de datos escolares esenciales, y se adapta a las necesidades del sistema educativo descentralizado de Perú, donde el Ministerio de Educación trabaja en conjunto con los Gobiernos subnacionales autónomos.
 
Los recursos limitados y las capacidades de gestión muy distintas causaron que muchos Gobiernos subnacionales no tuvieran la capacidad para supervisar y administrar sus escuelas de manera eficiente. Información clave, como la matriculación estudiantil o la asistencia de los maestros, no existía, no era confiable o solo estaba disponible raramente. Esto cambió con Semáforo Escuela.
 
Tres elementos se conjugan para mejorar las prácticas de gestión: 1) los informes mensuales proporcionan datos relevantes, confiables y oportunos a los administradores de todos los niveles de gobierno; 2) una estructura de objetivos e incentivos hace que los indicadores sean importantes para los administradores, y 3) la retroalimentación de la información se acompaña de asistencia técnica específica del Gobierno central para ayudar a las unidades de bajo desempeño a cumplir sus metas.
 
Cada año, en el marco de Semáforo Escuela se visitarán más de 32 000 escuelas para recopilar información de más de 250 000 maestros y más de 4 millones de estudiantes. En el primer año de implementación se lograron grandes avances, como incorporar pruebas en los debates de políticas y alentar a los Gobiernos locales a implementar acciones de mejora. Uno de los resultados fue el aumento de 6,4 puntos porcentuales de la asistencia de directores con respecto a la línea de referencia, que se traduce en aproximadamente 2000 directores más en sus escuelas en un mismo día, o el aumento de 1,6 puntos porcentuales de la presencia de maestros en las aulas, que se traduce en alrededor de 20 horas de clase adicionales impartidas por los maestros.
 

¿Qué hizo posible Semáforo Escuela?

Semáforo Escuela despliega aproximadamente 300 inspectores que realizan visitas mensuales no anunciadas a una muestra aleatoria de aproximadamente 5000 escuelas en todo el país. Los inspectores usan tabletas con conexión a internet para enviar informes mensuales de indicadores relacionados con la asistencia estudiantil y del personal, la gestión escolar y la disponibilidad de insumos estructurales (esto es, libros de texto, infraestructura, agua y saneamiento, etc.). Los datos se recopilan principalmente mediante observación, revisión de documentos y entrevistas a maestros y directores.
 
La muestra es representativa de los tres niveles diferentes de Gobierno (nacional, subnacional y distritos escolares), y se organiza por zona (urbana/rural) y por nivel escolar (escuela primaria/secundaria). Para maximizar el impacto de las inspecciones, las escuelas más grandes se visitan al menos dos veces al año, mientras que otras se visitan una sola vez. A fines de cada año, se recopilan datos sobre más del 90 % de la población estudiantil en las escuelas públicas.
 
La recopilación de datos digitales hace que la herramienta Semáforo Escuela sea rápida y se pueda adaptar. Después de cada visita a las escuelas, los datos se envían en tiempo real a través de enrutadores de internet móvil. Esto reduce los errores humanos en el procesamiento de datos y proporciona más tiempo para limpiar los datos y solucionar los fallos. Las preguntas de la encuesta también se pueden actualizar sobre la marcha y los informes mensuales posibilitan que se capturen las fluctuaciones de los indicadores a lo largo del año. De esta manera, los administradores reciben información valiosa que puede ayudarles a identificar problemas rápidamente, entender tendencias estacionales y probar iterativamente sus propias intervenciones.
 
Al establecer procedimientos de retroalimentación de datos y configurar una estructura de objetivos e incentivos, Semáforo Escuela crea una demanda de datos que pueden servir para orientar las decisiones diarias de los directores.
 

Los datos correctos llegan a las personas apropiadas, en el momento oportuno

Se entregan informes mensuales de desempeño al Ministerio de Educación y a las autoridades locales a nivel regional y de distrito escolar. Estos informes se adaptan a cada destinatario, y están diseñados para comunicar de manera intuitiva información clave y promover las comparaciones con los distritos escolares vecinos, los de mejor desempeño o los que registran promedios nacionales. Usando tablas de colores y mapas de calor, los destinatarios pueden comprender intuitivamente los datos sobre desempeño.

Los objetivos e incentivos hacen que los administradores se centren en la evidencia

Una vez recopilados los valores de referencia, los objetivos se acuerdan conjuntamente entre el Ministerio de Educación y los Gobiernos subnacionales. El desempeño se vincula luego a incentivos financieros para impulsar el comportamiento de las autoridades. Además, se brindan incentivos no financieros. Los incentivos fomentan una competencia saludable en el sistema creando conciencia sobre lo que hacen los demás. Los datos de Semáforo Escuela también se encuentran públicamente en el sitio web del Ministerio para promover la transparencia y la participación de la sociedad civil.
 
Semáforo Escuela se concebió no solo para medir la prestación de servicios, sino también para apoyar su mejora. Se creó un “equipo habilitador” especializado, cuya responsabilidad es guiar a las autoridades en el uso de los datos de supervisión y apoyar a los Gobiernos subnacionales en la implementación de iniciativas de mejora. Dicho equipo fomenta la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno y usa un enfoque directo para proporcionar apoyo personalizado a las autoridades locales.
 
Con el fin de captar la innovación propia de la herramienta, el equipo habilitador buscó las “mejores prácticas” definidas como acciones simples y de bajo costo que mejoran el desempeño de los indicadores. Para identificar buenas prácticas, se ubicaron y visitaron distritos escolares de alto rendimiento en contextos difíciles donde se recopilaron datos cualitativos sobre los procesos detrás de los indicadores con el objeto de reconocer acciones o enfoques específicos que pudiesen explicar el buen desempeño.
 
Para mostrar historias exitosas e incentivar la acción, en una sección dedicada a los informes mensuales se presentan casos de buenos resultados con una descripción breve, pero concreta de las principales acciones realizadas.
 

Conclusión: los tres elementos impulsan mejoras en el sistema

Semáforo Escuela se encuentra actualmente en su cuarto año de implementación y se ha consolidado como una fuente confiable de datos escolares para directores en todo el sistema educativo de Perú. Comprendiendo los beneficios del monitoreo y de los datos procesables, algunos distritos escolares usaron sus propios recursos para implementar una versión local de Semáforo Escuela, que complementa la información recopilada por el sistema centralizado: por ejemplo, realizando visitas de seguimiento adicionales a escuelas con bajo rendimiento, o visitando escuelas en zonas específicas que no se incluyeron en la muestra aleatoria original.
 
El éxito del sistema se puede explicar por su acento en el uso de los datos y la estrecha combinación de tres elementos principales: 1) informes mensuales; 2) una estructura de objetivos e incentivos, y 3) la entrega de asistencia técnica, promoviendo al mismo tiempo la rendición de cuentas. La manera en que todas las partes del sistema se unen en cada ciclo mensual se resume en el siguiente diagrama:

Mensajes principales

• Los tres elementos principales actúan juntos para provocar que la atención de los administradores se desplace hacia los datos de supervisión y a las acciones.
• El seguimiento en tiempo real usando la tecnología hace que el sistema pueda responder y adaptarse, y le permite identificar alertas y tomar medidas correctivas rápidamente.
• Los informes mensuales de datos permiten establecer tendencias a lo largo del tiempo. Esto puede mejorar la planificación y la comprensión de cómo se ve afectado el desempeño de un determinado indicador.
• Los datos escolares confiables mejoran las prácticas de gestión al orientar la priorización de las acciones y los planes de mejora.
• Los objetivos e incentivos, junto con la asistencia técnica del Gobierno central, alientan a las autoridades a liderar iniciativas de mejora.
• Los ciclos mensuales dinámicos del sistema promueven la coordinación intergubernamental.

 
Ignacio Pezo contribuyó al blog. Él y Juan Barón son miembros del Grupo Temático sobre Prestación de Servicios y Capacidad de Gestión del Banco Mundial.