En nuestra revisión del proceso de modernización del transporte público en Bogotá, hemos leído una gran cantidad de análisis técnicos de los modelos de negocio, riesgos e incentivos en los contratos, temas operacionales, pero esta súplica por un pasaje reducido, "¿me lleva por 1000 pesos" ( la tarifa normal es de 1400 pesos) que aproximadamente el 23% de los pasajeros de los buses en Bogotá a veces le pide al conductor
(según la investigación de nuestros colegas de EMBARQ), resume las difíciles decisiones que los gobernantes enfrentan en cuanto al transporte público.
De hecho, encontrar un equilibrio entre asequibilidad y sostenibilidad financiera es a menudo uno de los retos más difíciles para los sistemas de transporte público. Por un lado, si las tarifas no cubren los costos operativos, los sistemas necesitan subsidios para sobrevivir, lo que puede ser costoso y políticamente difícil. En algunos casos, esto conduce a un deterioro del sistema, problemas de seguridad y reducción de servicios. Por otro lado, si las tarifas se establecen en niveles que recuperen los costos, los pobres a menudo no pueden acceder al transporte público. Bogotá, a pesar de su tradición e innovación con el sistema Transmilenio, tiene el último problema: el sistema debe ser auto-sostenible y las tarifas están vinculadas a niveles de recuperación de costos que pueden afectar la asequibilidad al transporte para los más pobres. Por ejemplo, existen estudios que demuestran que los hogares de ingresos más bajos en Bogotá (estratos 1, 2, 3) ya están dedicando un 20-30% de sus ingresos totales al transporte, gastando más de dos dólares al día movilizándose. La situación puede ser aún peor cuando se haya implementado en toda la ciudad el Sistema Integrado de Transporte Público (SITP), ya que los conductores de buses, con la adopción de tarjetas inteligentes, ya no tendrán la discreción de ofrecer descuentos a los pasajeros.
Para equilibrar la sostenibilidad financiera y social en el transporte público, la teoría sugiere que las ciudades pueden fijar tarifas para la recuperación de costos y ofrecer subsidios focalizados para los más pobres. Sin embargo, en la práctica, esto ha sido difícil. El primer problema ha sido identificar con precisión a los pobres que deben beneficiarse de un subsidio, en particular los que trabajan y viven fuera del sector "formal", una población especialmente vulnerable que constituye cerca del 50 % de la población de Bogotá y varias de las grandes ciudades de América Latina. En segundo lugar, ha habido problemas de implementación, en particular ha sido difícil prevenir su abuso y evitar que estos subsidios se revendan en un mercado secundario. Es así que, por falta de mejores mecanismos de focalización, las ciudades, incluyendo Bogotá, han concedido tradicionalmente subsidios a grupos sociodemográficos específicos, como los estudiantes, los ancianos o los discapacitados – políticas que pueden tener sentido por un número de razones sociales, pero que se quedan cortas al tratar de beneficiar directamente a los pobres.
En los últimos años dos hechos crearon una ventana de oportunidad para generar un cambio. El primero es el desarrollo, en varios países de América Latina, de herramientas para identificar y clasificar a beneficiarios potenciales de programas sociales. En Colombia, por ejemplo, existe un sistema nacional de identificación y clasificación llamado SISBEN (Sistema Nacional de Selección de Beneficiarios), que proporciona un mecanismo técnico y objetivo para seleccionar a beneficiarios de los programas sociales, como por ejemplo los beneficiarios del programa Familias en Acción. El segundo, es la adopción de las tarjetas inteligentes y otras tecnologías de identificación que hacen más fácil y menos costoso la implementación de esquemas de subsidios y la prevención de abusos. (Por ejemplo, la tarjeta Aadhaar en la India y la tarjeta inteligente para Aracaju en Brasil, que utiliza la biometría y se ha empleado con éxito para focalizar tarifas reducidas en el transporte público).
En 2013, el Alcalde del Distrito de Bogotá solicitó al Banco Mundial su colaboración en el diseño de un programa de subsidio al transporte público para los más pobres. Con el apoyo de donaciones de la Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados (AFR) y el Fondo Coreano para las TICs, desarrollamos un estudio que ayudó a (i) identificar a los pobres y caracterizar sus patrones de viaje; ( ii ) desarrollar indicadores para medir el impacto de programas alternativos de subsidio; (iii) evaluar el impacto financiero y operacional de varias alternativas de subsidios en el sistema de transporte público de Bogotá; ( iv ) y desarrollar un plan de implementación e monitoreo. Gracias al liderazgo de la ciudad en este tema, en febrero de 2014, el Distrito de Bogotá lanzó un programa de subsidio de transporte en favor de los pobres, que refleja los resultados de nuestro estudio. En la actualidad, los beneficiarios de SISBEN 1 y 2 (puntaje menor a 40 puntos) pueden recibir un subsidio de transporte público, que equivale a un 40% de descuento en la tarifa por viaje, con un tope de 21 viajes al mes. Para recibir el subsidio, los usuarios deben estar registrados en la base de datos del SISBEN, deben tener la tarjeta Tu Llave (tarjeta inteligente del SITP), y tienen que contar con el crédito del 60% en sus tarjetas inteligentes para utilizar uno de los viajes con descuento.
Todavía hay áreas en las que esta política de subsidio debe ser mejorada como la penetración y uso dentro de la población objetivo, el monitoreo de los impactos en los patrones de viaje y el bienestar de los usuarios, medidas para disuadir un mal uso del subsidio, asegurar fuentes sostenibles de financiación (en particular a través de cargos a los usuarios de automóviles privados para generar subsidios cruzados). Pero los avances logrados en Bogotá son muy importantes y prometedores para crear una política de subsidios para el transporte público que realmente se dirija a los pobres.
La prioridad en los próximos meses es evaluar el impacto del programa y el uso entre la población objetivo, los impactos sobre sus patrones de viaje, y cualquier señal de abuso o efectos secundarios no deseados. Esperamos poder reportar en los próximos meses estos avances y las lecciones aprendidas en Bogotá, para así seguir desarrollando políticas que hagan que el transporte público sea social y financieramente sostenible.
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