A principios de la década de 1990, la infraestructura vial de Colombia era un laberinto de caminos mal mantenidos y malas carreteras. Una geografía difícil —la jungla de la costa del Pacífico y los Andes que se bifurcan en tres cadenas— impedía mejorar las condiciones de los caminos y conectar a las comunidades aisladas. Los conflictos, la corrupción y las prioridades políticas a corto plazo se sumaban a los problemas del sistema vial colombiano. Y las dificultades con los contratos de concesión influían en la misma medida, ya que existían incentivos equivocados, se creaban oportunidades para renegociar los contratos ya firmados y se asignaba un riesgo de demanda desproporcionado al Gobierno de Colombia.
En un país tan grande como los territorios de Francia y España juntos, las zonas altamente montañosas hacían que la mayoría de las carreteras tuvieran muchas curvas y algunas se redujeran a un solo carril. Otro problema era el diseño de las rutas y la calidad de los materiales de construcción y del mantenimiento, causando que numerosas carreteras fueran inseguras y vulnerables a las fuertes lluvias anuales. Algunos informes sostenían que la mala calidad de las carreteras y caminos de Colombia encarecía el transporte de artículos desde un puerto colombiano a una ciudad del interior, y que por el contrario resultaba más barato enviar un contenedor a Asia.
Dado el papel fundamental de las carreteras en el desarrollo económico, arreglarlas era una prioridad en Colombia , y afortunadamente muchas cosas han cambiado. Cuando me mudé a Bogotá en 2011, Colombia había ampliado su red vial a través de tres diferentes “generaciones” de concesiones viales ejecutadas por alianzas público-privadas (APP). Pero pese a las mejoras logradas en cada generación, las concesiones aún presentaban varios problemas, tales como una asignación de riesgos desequilibrada. Esto condujo al desarrollo de la cuarta generación de concesiones viales, un programa de rutas de grandes proporciones y más estandarizado (4G) (i) que opera bajo la nueva Ley 1508 que establece el régimen jurídico de las APP en Colombia, y que ha despertado el interés de los inversionistas internacionales.
El hito de las concesiones viales de cuarta generación
Con un sólido historial de licitaciones exitosas de concesiones viales, incluidas las carreteras federales de Bahía (PDF, en inglés) y el Sistema BA-093 (PDF, en inglés) en Brasil, el Gobierno colombiano solicitó ayuda al equipo de los servicios de asesoría de la Corporación Financiera Internacional (IFC) sobre APP (i) para diseñar una cuarta generación de concesiones viales (4G) que podría atraer unos USD 24 000 millones en inversiones para construir y rehabilitar 8000 kilómetros de las arterias viales más importantes del país. No era una tarea pequeña y se necesitaban los recursos y la experiencia de todo el Grupo Banco Mundial para tener éxito. El Departamento de Prácticas Mundiales de Transporte del Banco Mundial y los servicios de asesoría de IFC encabezaron un esfuerzo para ayudar al país a abordar los desafíos institucionales, fortaleciendo los marcos legales e institucionales de modo de facilitar APP exitosas y sostenibles. También brindaron apoyo al proceso de licitación, por ejemplo, aumentando la transparencia.
Entre 2011 y 2014, IFC colaboró con el Gobierno y asesores locales para establecer un proceso estandarizado y contratos de APP, y apoyó la estructuración de tres transacciones piloto para el programa 4G. IFC también aportó su experiencia en mercados financieros, asociándose con el Gobierno colombiano y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) para crear la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), un banco de desarrollo que promueve la infraestructura nacional, invirtiendo USD 70 millones en la FDN y asesorándola en la creación y la entrega de productos que fomenten la inversión en infraestructura.
La intervención de IFC dio visibilidad y credibilidad internacional en medio de la crisis financiera mundial, llevando a las empresas europeas a buscar nuevas oportunidades de inversiones en el extranjero. Participaron licitadores internacionales que habían sido cautelosos anteriormente, y esto ayudó a asegurar financiamiento de los principales actores mundiales.
El programa 4G mejoró la asignación de riesgos y alineó los incentivos para todos los involucrados, reduciendo el número de contratos y evitando renegociaciones contractuales. También produjo homogeneidad: un estándar elevado consistente en términos de contratos, construcción de caminos y calidad del servicio.
Aunque esto comenzó hace años, ilustra el énfasis actual del Grupo Banco Mundial en maximizar el financiamiento para el desarrollo. En Colombia, hemos colaborado con el Gobierno en la formulación de políticas, regulaciones y condiciones financieras y de mercado que podrían atraer inversiones significativas del sector privado en las carreteras del país, liberando al mismo tiempo recursos públicos escasos que pueden utilizarse en otros sectores, como los sectores sociales.
Hacia el futuro
A pesar de la magnitud del programa, en Colombia siguen existiendo numerosos cuellos de botella en materia de infraestructura, y será fundamental tener la capacidad de identificarlos, anticiparlos y abordarlos. Primero, un programa de este tipo implica un estricto seguimiento de las prioridades y presiones fiscales generales del país (que en el caso de Colombia han llevado a reformas fiscales y provocado una desaceleración en la implementación del programa 4G). Segundo, aún no está claro, por ejemplo, si Colombia podrá asegurar siempre financiamiento internacional para sus proyectos viales, debido a la exposición al riesgo cambiario local, particularmente en el contexto de un peso [la moneda del país] históricamente bajo frente al dólar estadounidense. Por lo tanto, el financiamiento futuro dependerá en gran medida de la capacidad financiera de los bancos locales para satisfacer las necesidades de financiamiento del programa 4G y de otros proyectos de infraestructura importantes.
Para implementar estos proyectos de APP será necesario ampliar el acceso a los fondos de pensiones colombianos en su calidad de otra fuente sostenible de financiamiento local a largo plazo. Con el fin de ayudar a asegurar el financiamiento futuro, IFC ha proporcionado capacitación para desarrollar capacidad en materia de fondos de pensiones e invertir en bonos de infraestructura. Como parte de este esfuerzo, en enero de 2016 se puso en marcha un fondo para infraestructura dotado de USD 400 millones y que cuenta con el respaldo de IFC. Se espera que el fondo desempeñe un papel fundamental en el financiamiento de grandes proyectos de infraestructura en Colombia, mediante la movilización de fondos de pensiones.
Otros factores clave para el éxito de futuros proyectos viales en Colombia serán: plazos razonables, control de calidad, selección más rigurosa de proyectos técnicamente viables como las APP, coordinación a través de comités directivos de múltiples partes interesadas y campañas para promover el mensaje que Colombia es un país “abierto a los negocios”. No obstante, el mercado para invertir en el sector del transporte de Colombia ya ha sido creado y se está afianzando .
Vivir y trabajar en Colombia me permitió observar en primera fila la transformación del país en los últimos años. Pese a algunos contratiempos en los esfuerzos por garantizar el término de más de 50 años de conflicto, en noviembre de 2016 se firmó un nuevo acuerdo de paz entre el Gobierno y el comandante de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, un pacto que fue ratificado por el Congreso colombiano. Ahora que el país se encuentra en esta encrucijada crítica, la infraestructura que une a las comunidades y proporciona oportunidades económicas, como el programa vial 4G, es más importante que nunca para allanar el camino hacia el progreso constante de Colombia .
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