Admitimos que el tema de los subsidios no es uno de los asuntos más fascinantes. Cuando se trata del logro del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 6 —garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos— la gran mayoría de los encargados de la formulación de políticas y los especialistas han mirado en otra dirección.
La mayor parte de los estudios analíticos en la última década se han centrado, entre otras materias, en los modelos de gestión y tecnología, la participación del sector privado, el fomento de los cambios de conducta, la protección y la conservación de los recursos hídricos, y la movilización del financiamiento comercial. No cuestionamos la importancia de esos temas; de hecho, todos ellos representan parte de la solución. Sostenemos, sin embargo, que ha habido una omisión importante en este diálogo.
En todos los países, los subsidios son un elemento central del sector de abastecimiento de agua y saneamiento. Un subsidio ocurre cuando un usuario paga menos por un producto o servicio que el costo del proveedor del servicio, y una tercera parte (p. ej., los contribuyentes a través del Gobierno, otros usuarios, las generaciones futuras) es responsable de pagar la diferencia. Si bien los subsidios constituyen un mecanismo fundamental para los Gobiernos para lograr los ODS, su diseño inadecuado con demasiada frecuencia socava el logro de sus objetivos e incluso afecta el desempeño de los servicios. Para promover el acceso equitativo a servicios de abastecimiento de agua y saneamiento asequibles, por lo tanto, se necesitan subsidios más adecuados.
En nuestro nuevo informe titulado Doing More with Less: Smarter Subsidies for Water Supply and Sanitation, (Hacer más con menos: Subsidios más adecuados para el abastecimiento de agua y saneamiento), (i) financiado en parte por la la Alianza Mundial para la Seguridad Hídrica y el Saneamiento, (i) se examina de qué manera los escasos recursos públicos se pueden utilizar con la mayor eficacia posible para lograr la prestación universal de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. En él analizamos el actual desempeño de los subsidios en el sector y proporcionamos orientación a los encargados de la formulación de políticas sobre cómo los subsidios se pueden diseñar e implementar mejor para aumentar su eficacia y eficiencia a la hora de cumplir con sus objetivos. El informe presenta tres mensajes clave:
1: Los actuales subsidios al abastecimiento de agua y saneamiento no cumplen sus objetivos debido al diseño inadecuado; ellos tienden a ser generalizados, costosos, mal focalizados, poco transparentes y distorsionadores.
Los Gobiernos de todo el mundo, excluyendo China e India, están volcando dinero a los subsidios al abastecimiento de agua y saneamiento, llegando a un monto de alrededor de USD 320 000 millones al año. Esto equivale a aproximadamente 0,5 % del PIB mundial. Y si se consideran solo las economías de ingreso bajo y de ingreso mediano, esta cifra aumenta a entre 1,5 % y 2 %. Dada la cantidad considerable de recursos públicos que se gastan, es importante que los subsidios cumplan sus objetivos. Sin embargo, los actuales subsidios tienden a ser mal focalizados, poco transparentes y distorsionadores.
Con demasiada frecuencia, los subsidios no se entregan a los pobres y los hogares más acomodados reciben la mayor parte de ellos. Nuestras investigaciones muestran que, en promedio, en los 10 países de ingreso bajo y de ingreso mediano analizados, el 56 % de los subsidios termina en los bolsillos del 20 % más rico de la población, pero solo el 6 % de los subsidios llega al 20 % más pobre.
Por otra parte, la falta de transparencia impide a los encargados de la formulación de políticas tomar decisiones informadas acerca del diseño y la asignación de los subsidios; limita la conciencia pública sobre los impactos adversos, y podría incluso proporcionar amparo a actores del sector para desviar dinero hacia sus propias cuentas bancarias. Por último, los subsidios mal diseñados conducen a distorsiones importantes que pueden contribuir al uso indebido de los recursos públicos, el deterioro del desempeño de los proveedores de servicios y la sobreexplotación de los recursos naturales.
Sin embargo, no tiene que ser así...
2: El mal desempeño en la actualidad de los subsidios al abastecimiento de agua y saneamiento se puede evitar; los nuevos conocimientos y tecnologías están propiciando cada vez más la reducción de los costos de los subsidios y otros beneficios.
Nuestras investigaciones indican que los subsidios pueden constituir mecanismos poderosos y progresivos para prestar servicios de abastecimiento de agua y saneamiento a los pobres. En el informe, elaboramos una hoja de ruta que brinda orientación a los encargados de la formulación de políticas para mejorar la eficacia y eficiencia de los subsidios al abastecimiento de agua y saneamiento, basada en una comprensión profunda del desempeño de los subsidios existentes, la economía política y las limitaciones de la capacidad de pago que enfrentan los hogares. Destacamos varios enfoques ya probados para mejorar el desempeño de los subsidios, que incluyen:
- Reasignar los subsidios a servicios que los pobres usan realmente. Dado que los servicios en red no están disponibles en gran medida para los pobres en muchos países, los subsidios se pueden focalizar mejor al redirigirlos hacia servicios fuera de la red que ya están disponibles en las comunidades pobres.
- Condicionar los subsidios a los resultados. En Colombia, Kenya, Marruecos, Filipinas y Uganda, una parte de los subsidios se entrega a los proveedores de servicios solo después de que hayan provisto instalaciones de abastecimiento de agua y saneamiento a los pobres.
- Utilizar los avances tecnológicos para mejorar la focalización. En Chile, mediante una encuesta socioeconómica nacional se obtuvieron datos de calidad suficientemente alta para ayudar a determinar quién puede recibir subsidios. Incluso en aquellos lugares donde los datos no están fácilmente disponibles, la utilización de detección remota y datos de vista de las calles, junto con algoritmos de aprendizaje automático, tiene el potencial de ayudar a identificar a los pobres. El Banco Mundial está actualmente trabajando con el Gobierno de Angola para poner a prueba este enfoque.
Una reforma de los subsidios exitosa, sin embargo, requiere no solo la existencia de políticas sólidas. Incluso los subsidios bien diseñados son susceptibles de fallar si su implementación no se planea cuidadosamente...
3. Para reformar con éxito los sistemas de subsidios, se necesita un paquete de reformas que incluya cuatro elementos complementarios (además de un mejor diseño de los subsidios).
Los subsidios no funcionan aisladamente: todo subsidio bien diseñado requiere elementos adicionales para facilitar su aceptación y mejorar su eficacia. Nuestro informe proporciona orientación a los encargados de la formulación de las políticas en cada uno de los cuatro elementos esenciales de un paquete eficaz de reformas de los subsidios: los mecanismos normativos complementarios, el establecimiento de coaliciones políticas favorables, una estrategia comunicacional y una estrategia de salida (cuando corresponda).
Los mecanismos normativos complementarios funcionan en conjunto con los subsidios para utilizar mejor los escasos recursos públicos. Algunos ejemplos incluyen mejorar la gestión y las operaciones de los proveedores de servicios, ayudar a los pobres a superar barreras financieras, legales y administrativas en materia de acceso, o facilitar el acceso al financiamiento comercial.
Una reforma puede ser exitosa cuando un público informado y favorable comprende las razones de dicha reforma y, por lo tanto, está dispuesto a aceptar un posible aumento de las tarifas, al menos en el corto plazo. Por consiguiente, una estrategia de comunicación es esencial para generar apoyo y facilitar una implementación exitosa. Tener conocimiento de las instituciones, los incentivos y los intereses que configuran la reforma de los subsidios es vital para promover la formación de coaliciones favorables. Por supuesto, los subsidios quizás no sean permanentes, por lo que una estrategia de salida apropiada debería siempre incluir algún tipo de apoyo para los más vulnerables.
Los ODS relativos al abastecimiento de agua y saneamiento presentan una visión transformadora para el futuro para cuya consecución se necesitarán recursos financieros considerables. Dada la escasez de recursos públicos en todo el mundo, resulta más importante que nunca asegurar que esos recursos públicos ya asignados al sector se utilicen eficazmente. Los subsidios bien diseñados promueven en la práctica el objetivo del acceso equitativo a servicios de abastecimiento de agua y saneamiento asequibles, sostenibles y de calidad, al tiempo que maximizan la focalización en los pobres, promueven la transparencia y reducen al mínimo las distorsiones. A medida que mejora la sostenibilidad financiera de los proveedores de servicios, estos recursos públicos se pueden movilizar para atraer al sector recursos privados complementarios. Al apartarse de los defectos de diseño del pasado, los subsidios son un medio viable de garantizar el acceso a servicios de abastecimiento de agua y saneamiento sostenibles y gestionados de manera segura para todos.
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