Il faut bien reconnaître que le sujet des subventions publiques n’est pas le plus palpitant qui soit. De fait, cette thématique n’a guère suscité l’attention des décideurs publics et des professionnels engagés dans la réalisation du 6e Objectif de développement durable (ODD) : garantir l’accès de tous à l’eau et à l’assainissement et assurer une gestion durable des ressources en eau.
Dans ce domaine, la plupart des travaux analytiques menés au cours des dix dernières années ont principalement porté sur les améliorations à apporter aux modèles de gestion et à la technologie, la participation du secteur privé, la promotion des changements de comportement, la conservation et la protection des ressources en eau ou encore la mobilisation du financement commercial. Nous ne remettons pas en cause l’importance de ces aspects, qui constituent tous une partie de la solution. Nous estimons en revanche qu’un autre aspect, pourtant important, a été négligé.
Celui des subventions, précisément, qui représentent dans tous les pays un élément fondamental du secteur de l’eau et de l’assainissement. Les systèmes de subventions permettent aux utilisateurs d’un produit ou d’un service d’en bénéficier à un prix inférieur à son prix de revient pour le fournisseur, la différence étant prise en charge par une tierce partie : contribuables via l’État, autres usagers, générations futures... Les subventions sont l’un des principaux instruments mobilisés par les gouvernements pour atteindre les ODD. Or, elles sont bien trop souvent mal conçues, ce qui a pour conséquence de compromettre la réussite de leurs objectifs, voire même de dégrader in fine la performance des services. Pour parvenir à assurer un accès plus large et équitable à des services d’eau et d’assainissement abordables, il est donc indispensable de rationaliser les dispositifs de subventions.
Comment faire plus avec moins et utiliser plus efficacement des ressources publiques limitées afin de garantir à tous des services d’eau et d'assainissement ? Cette question est au cœur d’un rapport intitulé Doing More with Less: Smarter Subsidies for Water Supply and Sanitation (a) et financé en partie par le Partenariat mondial pour la sécurité de l’eau et l’assainissement (a). Dans cette nouvelle publication, nous analysons la performance des systèmes actuels, tout en proposant aux responsables publics des axes d'action pour optimiser la conception et la mise en œuvre des subventions et améliorer ainsi leur efficacité au regard de l’effet attendu. Voici les trois principaux messages à retenir :
1. Les subventions mises en place actuellement ne remplissent pas leurs objectifs en raison de problèmes de conception ; elles sont trop généralisées, coûteuses, mal ciblées, opaques et sources de distorsions.
À l’échelle mondiale et en excluant la Chine et l’Inde, les États dépensent 320 milliards de dollars chaque année pour financer les subventions sur l'eau et l’assainissement, soit environ 0,5 % du PIB mondial. Et ce pourcentage grimpe même à 1,5-2 % si l’on ne prend en compte que les pays à revenu faible et intermédiaire. L’efficacité des subventions est par conséquent d’autant plus importante que les gouvernements y consacrent un volume considérable de ressources publiques. Or, les dispositifs de subventions qui existent actuellement sont en général mal ciblés, opaques et sources de distorsions.
Ils pénalisent les pauvres, au profit des ménages les plus aisés qui se taillent la part du lion. Dans les dix pays à revenu faible et intermédiaire sur lesquels nous nous sommes penchés, nous constatons en moyenne que 56 % des subventions finissent dans les poches des 20 % les plus riches, tandis que 6 % seulement parviennent aux 20 % les plus pauvres.
Le manque de transparence empêche les responsables publics de prendre des décisions informées en ce qui concerne la conception et l’affectation des subventions. Cette opacité ne permet pas à l’opinion publique de prendre pleinement conscience de leurs effets néfastes, tandis qu’elle offre même à certains acteurs la possibilité de détourner ces fonds à leur profit. Enfin, des subventions mal conçues ont d’importants effets de distorsion qui favorisent le mauvais emploi des deniers publics, la dégradation des performances des fournisseurs de services et la surexploitation des ressources naturelles.
Mais cela n’est pas une fatalité.
2. Il est possible de remédier à l'inefficacité des dispositifs actuels de subventions ; les nouvelles connaissances et technologies permettent de plus en plus d’alléger le coût des subventions tout en augmentant leur action.
Nos travaux montrent le rôle puissant que peuvent jouer les subventions pour étendre progressivement les services d’eau et d’assainissement aux populations pauvres. Notre rapport propose, à l’intention des décideurs publics, une feuille de route en vue de renforcer l'efficacité et l’efficience des subventions dans ce secteur. Ce plan d’action repose sur une compréhension approfondie des performances des subventions actuelles, de l'économie politique et des obstacles d’ordre financier auxquels se heurtent les ménages. Nous mettons en évidence un certain nombre de méthodes qui ont fait leurs preuves en vue d’améliorer la performance des subventions :
- Réaffecter les subventions à des services que les pauvres utilisent effectivement. Sachant que dans nombre de pays les services en réseau ne sont en général pas accessibles aux populations pauvres, il convient de réorienter les subventions vers des services hors réseau facilement disponibles dans les communautés défavorisées afin de mieux cibler ces aides.
- Conditionner les subventions aux résultats. Dans des pays comme la Colombie, l’Inde, le Kenya, le Maroc, les Philippines ou l’Ouganda, le versement d’une partie des subventions destinées aux fournisseurs de services est subordonné à l’offre effective d'équipements d’eau et d’assainissement pour les populations pauvres.
- Exploiter la technologie pour mieux cibler les subventions. Au Chili, les autorités se sont basées sur les données suffisamment précises d’une enquête socioéconomique nationale pour déterminer les personnes pouvant bénéficier de subventions. Mais même dans les pays qui ne disposent pas facilement de ce type d’informations, le recours à des données de télédétection et de prise de vue, conjugué à des algorithmes d’apprentissage automatique, offre des perspectives très prometteuses pour identifier les habitants pauvres. La Banque mondiale collabore actuellement avec l’Angola à l'expérimentation de cette approche.
Toutefois, la réussite d’une réforme des subventions ne repose pas seulement sur de bonnes politiques : elle est vouée à l'échec si sa mise en œuvre n’est pas également bien cadrée.
3. Au-delà des enjeux de sa conception, une bonne réforme des subventions passe par quatre éléments complémentaires.
Les subventions ne fonctionnent pas en vase clos. Pour faciliter son acceptabilité et améliorer son efficacité, tout système bien conçu doit s’accompagner d’un certain nombre d'éléments supplémentaires. Notre rapport en met en évidence quatre et fournit des orientations aux responsables publics pour chacun d’entre eux.
Un programme de réforme des subventions opérant doit en premier lieu prévoir des mécanismes complémentaires qui agiront parallèlement aux subventions afin de démultiplier l’impact de ressources publiques limitées. Il pourra s’agir par exemple d’améliorer la gestion et le fonctionnement des prestataires de services, d’aider les pauvres à surmonter les obstacles financiers, juridiques ou administratifs qui les empêchent d'accéder aux services ou encore de faciliter l'accès au financement commercial.
Par ailleurs, une réforme ne sera couronnée de succès que si l’opinion publique est suffisamment informée pour en comprendre les raisons et qu’elle est de ce fait disposée à accepter une éventuelle hausse des tarifs, au moins à court terme. Il est par conséquent indispensable de prévoir une stratégie de communication qui permettra de préparer et consolider le soutien à la réforme et de faciliter sa bonne mise en œuvre. Troisième élément :il est indispensable de bien cerner les institutions, les mesures d’incitation et les enjeux d’intérêts qui façonnent la réforme afin de favoriser la constitution de coalitions qui la soutiendront. Enfin, parce que les subventions ne sont pas nécessairement immuables, il faut les accompagner d’une stratégie de « sortie » qui devra absolument prévoir des aides en faveur des plus vulnérables.
Les ODD sur l’eau et l’assainissement portent un projet de transformation pour l’avenir qui ne pourra se matérialiser qu'avec des ressources financières considérables. Face à la pénurie mondiale de fonds publics, il est plus important que jamais d’optimiser l’usage des ressources déjà allouées à ce secteur. Un système de subvention bien conçu favorisera le développement d’un accès équitable à des services d’eau et d’assainissement abordables, durables et de qualité, tout en améliorant le ciblage des populations pauvres, en promouvant la transparence et en minimisant les effets de distorsion. La viabilité financière des fournisseurs de services progressera aussi, ce qui permettra d’utiliser les ressources publiques comme levier pour attirer des financements privés. À condition de remédier aux failles des systèmes existants, les subventions peuvent être un moyen viable d'étendre à tous l’accès à des services d’eau et d'assainissement durables et gérés en toute sécurité.
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