Trazar el rumbo hacia la protección social universal

El mundo está saliendo lentamente de la pandemia de COVID‑19. Es el momento oportuno para hacer un balance de las consecuencias que ha tenido la respuesta a la pandemia para el sector de la protección social y definir nuevas prioridades estratégicas.  La historia muestra que las crisis a menudo pueden acelerar los avances en la protección social dado que, en esas situaciones, se valora en mayor medida su importancia, se extraen enseñanzas sobre las deficiencias de los sistemas reveladas por la crisis y se generan conocimientos prácticos a partir de la respuesta. Todo esto se verifica en el caso de la pandemia de COVID‑19.

Con esto en mente, en el Banco Mundial hemos comenzado a actualizar nuestra estrategia sectorial sobre protección social y trabajo (PST), también denominada "Brújula de la PST" (i). Esta estrategia orienta la labor que llevamos adelante con los países para que puedan asimilar las lecciones derivadas de la pandemia de COVID‑19 y, lo que es más importante, desarrollar progresivamente sistemas de protección social universal (PSU) que los ayuden a resguardar y apoyar mejor a su población en el futuro, comenzando siempre por los más pobres y vulnerables.

La COVID‑19 catalizó miles de medidas de protección social, pero el compromiso de los países en esta área no queda del todo claro

La pandemia demostró ser un importante agente catalizador para intensificar el énfasis mundial en la protección social. Durante 2020 y 2021, los países de todo el mundo implementaron cerca de 4000 medidas de protección social para responder a los impactos económicos (PDF, en inglés). Tan solo las transferencias monetarias beneficiaron a unos 1400 millones de personas, es decir, a 1 de cada 6 personas en el mundo. El Banco Mundial duplicó el volumen que tenía su cartera de protección social antes de la COVID‑19 y proporcionó más de USD 14 000 millones a 60 países —16 de ellos afectados por situaciones de fragilidad y conflicto—, con lo que benefició a más de 1000 millones de personas en todo el mundo.

Si bien esta respuesta no tuvo precedentes y fue acompañada de numerosas innovaciones, la velocidad, la escala y el alcance de la asistencia social proporcionada variaron ampliamente de un país a otro. Muchos países se vieron frente al desafío de satisfacer las necesidades del sector informal, y los sistemas de prestación de servicios a menudo no lograron llegar al “nivel intermedio perdido” de la distribución del ingreso.

En resumidas cuentas, no está claro si los acontecimientos de los últimos años impulsarán definitivamente a los países hacia un compromiso más profundo con la protección social. 

Hay algunas señales preocupantes. Justo cuando habían comenzado a recuperarse de la pandemia, los países se vieron afectados por otra fuerte conmoción mundial, que se presenta en la forma de inflación de los precios de los alimentos y los combustibles. Una vez más, los países han respondido (i). Pero mientras que en la respuesta a la COVID‑19 se utilizaron mayoritariamente programas de transferencias monetarias focalizadas, la respuesta a la nueva crisis se ha basado mucho más en los subsidios, en particular a los combustibles, los alimentos y los servicios públicos, que por lo general no son focalizados. Estas medidas pueden resultar útiles, pero tienden a ser mucho menos progresivas y eficientes que otras alternativas.

Desarrollar sistemas de PSU para abordar conmociones futuras

¿Qué deberíamos entonces aconsejar a los responsables de formular políticas para ayudarlos a evitar estos obstáculos? En resumen, ahora más que nunca, los países deben desarrollar sistemas de PSU (i). Es probable que las crisis se vuelvan más frecuentes a medida que las tendencias mundiales a más largo plazo (como la naturaleza cambiante del trabajo, los cambios demográficos, el cambio climático, los conflictos y la fragilidad) reconfiguren las economías y las sociedades.

Y estas tendencias influyen en la forma en que los países organizan sus sistemas de protección social. En un marco de PSU, los programas referidos a las áreas de asistencia social, seguro social y mercado laboral deben funcionar coordinadamente como un sistema integrado que garantice que todas las personas puedan obtener un apoyo eficaz  en el momento y de la forma en que lo necesiten, y que les permita enfrentar estas crisis reiteradas y generar medios de subsistencia sólidos y sostenibles.

En este sentido, hemos identificado cinco grandes áreas estratégicas para respaldar a los países:

• En primer lugar, a fin de desarrollar sistemas de PSU sostenibles desde el punto de vista fiscal y político, los países deben formular para el sector una visión a más largo plazo que pueda orientar el desarrollo de sus programas e instituciones. Tener una visión clara puede ayudar a los Gobiernos a avanzar hacia la PSU de manera coherente y gradual, y a evitar tomar medidas que puedan socavar su concreción.

• En segundo lugar, dadas las grandes deficiencias existentes, es necesario ampliar considerablemente la cobertura real de los programas de protección social para abordar las diversas necesidades de toda la población. En este punto, recalcamos la importancia tanto de ampliar el apoyo en los sitios afectados por fragilidad y conflictos como de garantizar que los programas tengan en cuenta las necesidades específicas de los numerosos grupos que encuentran obstáculos para acceder a las prestaciones. 

• En tercer lugar, los países deben elaborar programas más resilientes, adaptables y dinámicos. De esta manera se podrán aprovechar los importantes avances logrados en los últimos años respecto de la protección social adaptativa centrándose cada vez más en la capacidad de los sistemas de protección social para adecuarse a las crisis idiosincráticas que afectan a los individuos y los hogares, así como a las crisis comunitarias más generales.

• Cuarto, es necesario ampliar significativamente la escala y la calidad de los programas de trabajo e inclusión económica. A los millones de pobres que tienen empleos de baja productividad con escasa protección y a los que están directamente fuera del mercado laboral, estos programas pueden brindarles el apoyo que tanto necesitan para acceder a mejores oportunidades económicas e incrementar sus ingresos. 

• Por último, la materialización progresiva de la PSU requerirá generar mucho más espacio fiscal para la protección social. Sin duda, el aumento de la eficiencia del gasto existente debería ser un elemento clave. Para esto quizá haga falta tomar decisiones difíciles respecto de la programación actual. Adicionalmente, muchos países deberán movilizar un volumen mucho más cuantioso de recursos internos, tanto a través de reformas impositivas como mediante la colaboración con los donantes para lograr mayor alineación del gasto.

Al trabajar en estas áreas, los países tienen una oportunidad sin precedentes de aprovechar la experiencia de los últimos años para alcanzar un nuevo equilibrio, que represente un compromiso más profundo con sistemas de protección social más amplios y de mejor calidad, apoyados en una visión a largo plazo y basados en evidencias del sector. Esta labor puede comenzar a convertir la visión de la PSU en una realidad. El Banco Mundial está muy contento de trabajar con los países clientes y los asociados multilaterales y bilaterales de todo el mundo en este esfuerzo crucial.