开辟全民社会保护之路

随着世界从新冠疫情的阴霾中缓慢复苏，目前正是评估疫情响应措施对社会保护部门的影响并确定新战略重点的适当时机。

历史告诉我们，危机往往会加快社会保护发展，因为在危机中人们更加重视社会保护，认识到危机暴露出的系统缺陷，在响应措施实施中积累了专业知识。新冠疫情危机亦不例外。

有鉴于此，世界银行正在更新社会保护和就业部门战略，又称为 社会保护和就业（SPJ）指南。本指南为我们与各国之间的合作提供指引，吸取新冠疫情经验教训，更重要的是逐步建立全民社会保护（USP）体系，帮助各国未来为其国民提供更好的保障和支持，而且始终优先保护最贫困、最脆弱人群。

新冠疫情催生了数千项社会保护措施，但各国承诺仍不明朗

事实证明，新冠疫情大大推动了全球对社会保护的关注。2020-2021年期间，世界各国采取了近4000项社会保护措施，应对疫情造成的经济影响。单单现金援助就覆盖全球14亿人，即六分之一的人口。世行的社会保护项目组合比疫情前翻了一番，向60个国家提供超过140亿美元，其中包括16个受脆弱性和冲突影响的国家，惠及全球超过10亿人口。 

此次应对行动规模空前，产生了许多创新举措，但各国社会救助的速度、规模和范围却千差万别。许多国家难以满足非正规部门的需求，救助交付体系往往无法触及收入分配制度中 “缺失的中层”。

总体而言，目前还难以判断近几年的经历是否会长期推动各国进一步增强社会保护。

一些信号令人不安。各国刚刚开始从疫情中复苏，却遭受到另一重大的全球冲击，即食品和燃料价格暴涨。各国再次应对危机。各国应对新冠疫情大量使用了针对性现金转移支付，但应对新危机的措施更多通过补贴进行，尤其是燃料、食品和公用事业补贴，通常不具针对性。这些措施可能有一定作用，但其递增程度和效率往往远不及其他方式。

建立全民社会保护体系，抵御未来冲击

那么，我们应该提出何种建议以帮助决策者避开这些隐患？简言之，相比过往， 各国更需要建立全民社会保护体系。随着工作性质不断演变、人口变化、气候变化，以及冲突和脆弱性等全球长期趋势重塑经济和社会，冲击可能只会日益增多。

这些趋势对各国的社会保护体系组织方式产生影响。全民社会保护框架下，社会救助、社会保险和劳动市场等领域的项目应有机整合，相辅相成，确保所有人随时都可按其需要的方式获得有效支持，让他们能够渡过反复冲击，获取牢靠持久的谋生手段。

我们确定了五大战略重点领域，为各国建立全民社会保护体系提供支持：

• 第一，要建立具有财政和政治可持续性的全民社会保护体系，各国必须为指引其制度和项目发展的部门制定长期愿景。拥有明确的愿景，能够帮助政府以连贯渐进的方式迈向全民社会保护，避免出台可能阻碍达成这一目标的措施。
• 第二，鉴于覆盖存在很大差距，有必要大幅扩大社会保护项目的有效覆盖范围，满足全体人民的不同需求。其中，我们强调不仅要扩大对脆弱和受冲突影响的地区的支持，还要确保项目能顾及面临可及性障碍的诸多群体的特定需求。
• 第三，各国必须建立更具韧性、适应性和动态性的社会保护项目规划。近年来人们日益关注社会保护体系能否适应影响个人和家庭的特殊冲击以及更大范围的冲击，适应性社会保护由此取得了重要进展，此项战略重点可以从中有所借鉴。
• 第四，需要大幅提升经济包容和劳动市场项目的规模和质量。对于从事低生产率工作、几乎无保障的贫穷人口，以及被排除在劳动市场以外的人口，这些项目能够提供急需的支持，让他们能够获得更好的经济机会并增加收入。 
• 最后，逐步实现全民社会保护需要大幅增加专为社会保护而设的财政空间。毋庸置疑，提高现有支出效率应是重中之重。这可能需要就现有项目规划作出艰难抉择。除此之外，许多国家需要调动更多国内资源，包括通过开展税改和携手捐助方加强支出的协调一致。

各国加强这些领域的工作，就获得一个前所未有的良机，可在近几年的经验之上建立新平衡；新平衡意味着沿着基于实证的长期愿景，进一步致力于提高和改善社会保护。做好这些工作，便可将全民社会保护的愿景转变为现实。世行很高兴能够与客户国及多边/双边合作伙伴为实现这一宏伟目标共同努力。