« Vaincre la pauvreté n’est pas un acte de charité… la pauvreté n’a rien de naturel. Créée par l’homme, elle peut être éradiquée par l’homme. » Bien des années après que Nelson Mandela a prononcé ces paroles, celles-ci résonnent toujours en nous et orientent notre travail sur la protection sociale des pauvres dans le monde arabe, où coexistent une classe moyenne toujours plus nombreuse et des individus en situation de grave pauvreté. Plus de 25 % des enfants appartenant aux couches les plus démunies de la population en Égypte, au Maroc et en Syrie souffrent de malnutrition chronique. Dans le même temps, les subventions de l’État censées réduire le prix des carburants au bénéfice des pauvres profitent en réalité principalement aux riches. Des solutions existent pour mettre fin à cette situation paradoxale mais non inéluctable.
Nous sommes une équipe de jeunes économistes qui avons voulu, face aux changements de cap dans les pays arabes, réunir autant d’informations que possible sur la manière dont les gouvernements pourraient relever ces défis — notamment en écoutant ce que les citoyens ont à dire pour mieux comprendre comment ils perçoivent la situation. Dans un rapport de la Banque mondiale intitulé Inclusion et résistance aux chocs - Perspectives pour l'assistance sociale au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, nous soulignons l’urgence d’une réforme globale des systèmes d’aide sociale dans le monde arabe, la fenêtre d’opportunité unique que constitue la période actuelle et des solutions pour faire avancer le processus.
En s’appuyant sur des enquêtes auprès des ménages, l’équipe a analysé des données qui prouvent qu’en Égypte et en Jordanie par exemple, plus de la moitié des subventions aux prix des carburants profitent aux 20 % les plus riches de la population. Ce fait est encore largement méconnu dans la région de même que beaucoup ignorent ce qu’il en coûte aux budgets de l’État de pratiquer ce type de politiques : en moyenne, un pays arabe dépense 5,7 % de son produit intérieur brut (PIB) en subventions sur les carburants et les denrées alimentaires — contre 1,3 % du PIB dans un pays de référence moyen.Leur poids budgétaire est tel qu’il compromet des investissements publics dans des programmes qui, en visant mieux les pauvres, seraient plus efficaces (c’est grâce à de tels programmes que le Brésil a pu faire nettement reculer la pauvreté, pour un coût correspondant à une infime partie de la facture des subventions). Toutefois, bien que les subventions sur les carburants profitent de manière disproportionnée aux riches, il n’en reste pas moins que de nombreuses personnes en dépendent pour échapper à la pauvreté.
« Dans les pays arabes, les riches captent l’essentiel des subventions mais, qu’ils soient riches, pauvres ou membres de la classe moyenne, les citoyens sont opposés à toute réforme des subventions. »
L’opposition à la réforme des subventions est récurrente et les pays arabes ne font pas exception. Alors même que les riches captent l’essentiel des subventions sur les carburants, les pauvres et les membres des classes moyennes s’opposent aussi à une réforme, considérant que ce système constitue la meilleure solution pour eux. Les résultats d’un sondage d’opinion intitulé MENA SPEAKS (lien en anglais), « la population de la région MENA s’exprime », et mené récemment par la Banque mondiale en collaboration avec Gallup auprès d’échantillons nationaux représentatifs de la population en Égypte, en Jordanie, au Liban et en Tunisie, vient confirmer cette résistance.
Pour aller plus loin, nous avons voulu comprendre quelles étaient les subventions les moins profondément ancrées, dans quelles circonstances une réforme des subventions sur le gazole serait envisageable et quelles seraient les conditions d’une évolution des mentalités. Des quatre pays étudiés, ce sont les ressortissants d’Égypte et de Jordanie les plus opposés à une réforme des subventions, quelles qu’elles soient : six Égyptiens sur dix et pratiquement la moitié des Jordaniens (47 %) interrogés ont refusé de choisir un produit pour lequel l’arrêt des subventions serait acceptable, même si le gouvernement devait procéder à un arbitrage faute de moyens suffisants. Les Tunisiens (27 %) et les Libanais (5 % seulement) ont semblé plus ouverts à cette idée.Le sondage a aussi révélé l’importance de la planification et de l’organisation des réformes dans le temps ainsi que de la conception des dispositifs de compensation. Plus précisément :
- s’il n’y avait pas d’autre issue, les citoyens sont plus prêts à accepter une réforme des subventions sur les carburants qu’une réforme des subventions alimentaires. De façon probablement connexe, la plupart connaissent l’existence de subventions sur les denrées alimentaires mais moins de la moitié sont au courant des subventions sur les carburants dans leur pays ;
- les citoyens préfèrent que les dispositifs de compensation prennent la forme d’allocations monétaires ciblées sur les pauvres et, dans la plupart des cas, souhaiteraient que cela aille de pair avec une augmentation des dépenses sociales (santé et éducation par exemple) — précisons icique les sondés avaient le choix entre quatre options de compensation : distribution d’argent uniquement aux pauvres ; distribution d’argent à tous les ménages sauf les riches ; distribution d’argent à tous les ménages, riches compris ; et distribution d’argent aux pauvres associée à des dépenses d’éducation et de santé.
- face à la possibilité d’associer la réforme des subventions à leur stratégie de compensation préférée parmi les quatre options proposées, la majorité des personnes interrogées en Égypte et en Tunisie était favorable à la suppression des subventions sur le gazole ;
- à partir du moment où les transferts monétaires aux pauvres font partie de la réforme des subventions sur le gazole, alors plus de 66 % des Tunisiens et 59 % des Égyptiens opposés au départ à la suppression d’une quelconque subvention soutiennent une réforme des subventions sur le gazole.
« Surtout, nous avons réalisé que si des solutions alternatives de protection des pauvres contre les effets de la réforme des subventions étaient mises en place dans ce cadre, alors bon nombre des personnes interrogées seraient favorables aux réformes. »
L’expérience d’autres pays montre que confiance et transparence sont les maîtres mots de toute réforme. Les citoyens doivent savoir quelles compensations seront versées aux bénéficiaires visés dans le cas d’une réforme des subventions. Cette confiance renforce leur disposition à oublier leur propre bien-être pour privilégier celui des pauvres. Ce constat a été mis en évidence par une expérience comportementale baptisée Jordan Gives (« la Jordanie donne »), qui a été menée dans le cadre de ce rapport et a porté sur un échantillon représentatif de la classe moyenne jordanienne. La majorité des personnes interrogées était prête à renoncer à un avantage personnel (en l’occurrence, un coupon pour du carburant subventionné) si elle est assurée que cela bénéficiera aux pauvres. L’aptitude à voir concrètement le report des avantages sur les pauvres renforce la disposition à renoncer à ce coupon, surtout parmi les jeunes et les personnes ne croyant guère à l’efficacité des filets de protection sociale.
Une transparence accrue dans l’octroi des avantages conforte par ailleurs le soutien aux transferts monétaires plutôt qu’en nature. Si les transferts d’argent sont parfois perçus comme plus facilement captés par les élites lorsque la confiance dans la prestation des services publics est faible, il semble avoir le plus d’impact sur le niveau de vie des pauvres. Comme le notait une jeune femme interrogée :
« Ma famille refuse l’arrêt des subventions. Nous nous disons que nous y avons droit… Les gens n’ont pas confiance dans le gouvernement et préfèrent récupérer le maximum puisque, de toute façon, rien ne dit que les pauvres en bénéficieront. Le gouvernement doit d’abord nous prouver qu’il y a des solutions alternatives (aux subventions) ET que l’argent ira bien aux pauvres. »
Les données collectées pour le rapport sont riches d’implications pour un large éventail de contextes spécifiques, une solution unique étant illusoire. La plus importante est sans doute la suivante : vu le nombre d’habitants de la région dépendant actuellement des subventions pour échapper à la pauvreté, l’extension des filets de protection sociale doit faire partie intégrante de toute réforme des subventions. Cela permettrait de protéger les plus fragiles de l’impact des réformes et améliorerait ses chances de succès.
Les expériences menées dans des pays aussi divers que l’Indonésie, le Mexique ou la Turquie prouvent que c’est bel et bien le cas :
Le monde arabe est effectivement prêt pour une réorganisation de l’aide sociale et le rapport identifie les réformes à suivre ainsi que les stratégies à déployer. Cela passe notamment par un rééquilibrage entre financement et priorités des systèmes de protection, en abandonnant les subventions non ciblées au profit de programmes ciblés plus efficaces et efficients. Le rapport souligne l’importance de la planification et de l’organisation dans le temps des réformes, dont la première étape sera une remise à plat du système de subventions (améliorer le ciblage des subventions existantes, réduire leur couverture et lutter contre les déperditions). Il préconise de s’attaquer d’abord aux subventions les moins sensibles (qui sont souvent, les nouvelles données le montrent, les subventions sur les carburants) tout en mettant en place des filets de protection sociale efficaces afin de gagner la confiance des citoyens envers l’aptitude des autorités à fournir des systèmes de compensation justes et fiables. Enfin et surtout, les initiatives comme MENA SPEAKS et Jordan Gives prouvent à quel point il importe de faire participer les citoyens à un dialogue sur les programmes de compensation et de les sensibiliser à ces questions par le biais de campagnes d’information. Dès l’instant où la population soutient les réformes, les gouvernements peuvent déployer des stratégies crédibles de compensation à même de protéger les pauvres des possibles effets négatifs des réformes et les rendre ce faisant plus viables.
Les citoyens des pays arabes réclament une protection sociale et des services, et non pas simplement des subventions. Sous réserve d’installer les conditions favorables, de telles réformes sont possibles.
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