La malédiction des importations (sans concurrence)

Selon la célèbre thèse de feu Raúl Prebisch, les pays en développement ont tout intérêt à substituer des biens produits localement aux produits d’importation pour constituer des filières industrielles potentiellement bénéfiques à l’économie nationale. Dans la stratégie défendue par l’économiste argentin, l’État joue un rôle central : nationalisation des entreprises, subventions aux producteurs nationaux et fixation des tarifs.

Les crises de la dette de la fin du 20e siècle ont jeté le discrédit sur les politiques de développement inspirées de Prebisch — en grande partie parce que les institutions multilatérales qui viennent au secours des États endettés, comme la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, prônent une libéralisation économique.

De fait, la réussite des économies d’Asie qui, comme la Corée, misent sur les exportations a fait pencher le paradigme du développement économique dans ce sens. La réduction des importations n’est plus à l’ordre du jour, ce changement de priorités étant fondé à la fois sur l’effet catalyseur de l’exposition de la production nationale à la concurrence internationale et sur le transfert de technologies découlant des investissements directs étrangers. Progressivement, les politiques vont s’adapter, passant de la promotion des échanges en soutien aux industries locales à la volonté de faire des pays en développement des plateformes pour les multinationales afin de favoriser l’intégration sur les marchés mondiaux.

Pour les pays du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (MENA), les stratégies de développement tirées par les exportations n’ont guère eu de succès mais les instruments adoptés pour encourager la substitution des importations (entreprises d’État, tarifs élevés et subventions) sont toujours en place. Au lieu de favoriser la production nationale, comme l’avait théorisé Prebisch, ces mesures ont fait naître un capitalisme de copinage qui a eu pour effets de limiter la concurrence dans de nombreux secteurs de l’économie et d’accroître la dépendance aux importations. Les différents épisodes de libéralisation ont simplement transféré les monopoles d’État à des monopoles privés. D’autant que les autorités de la concurrence — encore embryonnaires dans les pays MENA — manquent de marge de manœuvre pour faire jeu égal avec les acteurs privés et combattre la collusion entre entreprises, y compris étrangères et publiques.

En plus des tarifs (qui frappent les importations), d’autres restrictions peuvent intervenir, comme les quotas (qui limitent les volumes importés) et les contraintes aux transactions en devises (achat et vente). Dans les pays MENA, ces entraves ont eu pour conséquences néfastes de créer un lobby pro-importations qui fausse les incitations de marché, conforter un secteur privé inefficace fonctionnant à coups de subventions et de renchérir le prix des biens échangeables.

Premier constat : les agents qui bénéficient d’une « industrie » d’importation constituent le principal groupe d’influence opposé à la production nationale. Des licences d’importation exclusives garantissent à un entrepreneur ou à une agence nationale un monopole sur tel ou tel produit d’importation. Ce qui dissuade toute velléité de produire localement le même bien. Dans les faits, ces licences — et le pouvoir monopolistique qui leur est associé — renchérissent les importations et les biens susceptibles de leur faire concurrence et augmentent ainsi le prix versé par les producteurs pour acquérir leurs intrants (ces importations ou leurs substituts). Le recours aux enchères pour allouer les licences d’importation avec dates d’expiration est une solution efficace pour combattre les monopoles. Ce système peut limiter le risque d’accaparement de bénéfices excessifs par des agents qui n’y ont pas droit et entraîner, a minima, une baisse des prix et des coûts pour les usagers et les consommateurs en aval.

Deuxième constat : les subventions universelles accentuent le déséquilibre de la structure d’une économie dépendante aux importations. Les subventions aux importations de produits vivriers ou essentiels augmentent la demande pour ce type de biens. Elles accroissent par ailleurs artificiellement la demande des produits fournis par des importateurs exclusifs et font ainsi perdre pas mal d’argent au gouvernement, qui manque dès lors de moyens pour d’autres secteurs. Les recettes tirées des exportations de pétrole ou l’aide étrangère ont financé des subventions universelles qui ont contribué à la constitution de monopoles d’importations. Plus les achats du gouvernement sont importants, plus le risque de corruption fondée sur le donnant-donnant avec des acteurs privés augmente. L’agriculteur et l’agro-industrie sont l’incarnation même de cette distorsion de la concurrence entre production locale et importations (monopolisées) en cas de subvention de la consommation. C’est particulièrement vrai dans de nombreux pays d’Afrique pour le blé et le riz. Bien sûr, il y a d’autres freins au développement de l’agriculture nationale mais le fait de mettre fin aux monopoles sur les importations et d’opter pour des subventions ciblées et non plus universelles permettrait aux agriculteurs locaux de mieux répondre aux besoins du pays.

Troisième constat : la dépendance à l’égard des importants entretient les déficits jumeaux (c’est-à-dire budgétaire et commercial). Les importations de biens bénéficiant de subventions universelles sont largement gonflées. Le surplus est ensuite, soit introduit en contrebande dans des pays voisins, soit écoulé comme intrant dans une filière industrielle et, pour peu que le prix soit inférieur aux cours mondiaux, procure ainsi un avantage artificiel au bénéficiaire. C’est notamment le cas lorsque le gouvernement est celui qui achète et revend le bien importé, comme pour les boissons gazeuses (puisque le sucre qui entre dans la fabrication est subventionné). Et je ne parle pas des conséquences néfastes pour la santé… La libéralisation des importations et des chaînes d’approvisionnement et de distribution associées, parallèlement à la réduction des subventions, permettrait de résorber les déficits persistants qui plombent la région MENA depuis le Printemps arabe en 2011 et l’effondrement des cours du pétrole en 2014. Si ces déficits ne sont pas réduits, les citoyens risquent de devoir payer le prix fort, avec une baisse drastique des transferts et des services sociaux — sachant que cette situation entretient les rentes indues d’une poignée d’oligarques.

Toute stratégie de développement pour la région MENA doit donc s’attacher en priorité à libéraliser les importations avec, à la clé, l’émergence d’un secteur productif et des perspectives de promotion des exportations. Et quand bien même cela ne se concrétiserait pas, le démantèlement des monopoles sur les importations reste une solution valable parce que permettant de faire baisser les prix et de réduire les déficits.