À l'écoute de la rue : l’économie politique de l’action climatique

Ces derniers mois, deux pays d’Amérique latine ont dû décréter l’état d’urgence après une hausse du prix du ticket de métro au Chili et à la suite d’une réforme des prix de l’énergie en Équateur. Dans les deux cas, de violentes manifestations ont conduit les autorités à annuler ces décisions. En 2018, la France a elle aussi dû abandonner l’augmentation de sa taxe carbone, à l’origine du vaste mouvement de protestation des « gilets jaunes ». En Afrique du Nord, la flambée des prix alimentaires en 2011 avait provoqué des troubles puis la chute de plusieurs gouvernements.

Tous ces exemples montrent bien à quel point les populations sont sensibles aux évolutions du prix des produits de base : alimentation, énergie et transports. Et pour cause, ces dépenses absorbent une grande partie du budget de la plupart des ménages (a), tout en étant incontournables : il faut bien manger, se chauffer l’hiver et se rendre à son travail tous les matins.

C’est dans ce contexte que la plupart des pays se sont engagés à stabiliser le changement climatique. Or ce processus implique de transformer en profondeur notre alimentation, notre consommation d’énergie, et nos déplacements, professionnels et privés (a). La volonté d’agir pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et protéger le climat n’a jamais été aussi forte. Mais le défi parait plus ardu que jamais.

Dans ce contexte, comment élaborer un plan d’action climatique ? En reconnaissant que les mesures envisagées ne peuvent pas reposer sur des solutions « hors sol » : il faut tenir compte des conditions existantes, des tensions sociales, et des autres objectifs politiques.

Le premier aspect à intégrer est d’ordre moral : nous sommes tous d’accord pour dire que l’action sur le climat ne doit pas pénaliser les pays ou les populations pauvres. Car le milliard de personnes les plus pauvres du monde produisent moins de 1 % des émissions de gaz à effet de serre et n’ont pas, historiquement, contribué à l’accumulation de CO2 dans l’atmosphère.

De nombreux travaux et analyses ont identifié des solutions concrètes pour faire rimer politiques climatiques et réduction de la pauvreté. On sait par exemple que les installations solaires domestiques sont particulièrement adaptées pour fournir de l’électricité aux ruraux les plus démunis et les aider à s’extraire de la pauvreté. On sait aussi que des transports publics efficaces facilitent l’accès des pauvres aux emplois et à des services de qualité. Et que les recettes tirées des taxes carbone (a) ou des réformes des subventions aux carburants fossiles peuvent renforcer les dispositifs de protection sociale. Une étude portant sur un échantillon de pays à faible revenu (a) a montré que replacer les subventions existantes à l’énergie par des transferts monétaires universels et non-conditionnels procurerait des bénéfices nets aux 60 % d’individus les pauvres. Après avoir réformé avec succès ses subventions aux énergies fossiles, en 2005, l’Indonésie a pu rediriger les ressources libérées vers l’assistance sociale et introduire un dispositif mensuel d’allocations (a) pour protéger les plus pauvres, qui a aidé 35 % de la population.

Mais la protection sociale ne peut pas tout. Déjà parce que les dispositifs sont imparfaits, privant de nombreux ménages pauvres d’une couverture (a). Et même si les transferts monétaires constituent un dédommagement financier pour les plus démunis, la hausse du prix des carburants peut induire des pratiques négatives, comme un recours accru au charbon de bois pour cuisiner (a), aux effets délétères sur la santé et les forêts. Parfois, des subventions ciblées restent, par comparaison, l’instrument le plus judicieux pour aider les plus pauvres à accéder à une source d’énergie moderne, sûre et sans danger pour leur santé. Et vu l’impact limité de ces personnes sur les émissions de carbone, il est possible de les laisser en dehors du champ des réformes, du moins momentanément.

Mais si une réforme échoue, ce n’est habituellement pas du fait de ses conséquences sur les plus démunis qui, malheureusement, n’ont en général que peu d’influence sur les décisions politiques. Les manifestations sont en général initiées par des citadins appartenant à la classe moyenne ou des catégories de travailleurs directement menacés par les réformes, comme les chauffeurs de taxi ou les salariés d’entreprises à forte intensité énergétique. Bien qu’ils ne fassent pas forcément partie des segments les plus pauvres de la population (a) et, qu’à ce titre, ils ne soient pas visés par les dispositifs traditionnels de compensation, ces individus peuvent considérer que la réforme est injuste et qu’ils auront besoin d’aide pour faire face. Une étude récente (a) montre qu’en Équateur, le fait de combiner la réforme des prix à l’énergie à une extension de la protection sociale aurait bénéficié aux 40 % des ménages les plus pauvres, mais que les chauffeurs de taxi, d’autobus et de camions à l’origine des manifestations auraient malgré tout été lésés.

Les inégalités géographiques sont elles aussi importantes : les ruraux sont souvent plus tributaires des carburants fossiles que les citadins ; et les banlieues sont plus exposées que les centres-villes. Une hausse du prix du carburant ou des transports, même modique, peut sembler injuste aux ménages de la classe moyenne qui ont dû s’éloigner des zones concentrant les emplois (et les transports publics) pour pouvoir se loger sans se ruiner. Les déciles de la distribution des revenus sont une construction abstraite, elles ne correspondent pas à des entités politiques réelles. Mais lorsque les effets d’une réforme se concentrent sur des communautés ou des groupes socioéconomiques bien définis, leurs capacités de mobilisation et d’organisation s’en trouvent renforcées.

L’enjeu de l’économie politique ne se limite d’ailleurs pas à des questions de justice et d’éthique. La faisabilité politique entre aussi en ligne de compte. Le consensus entourant une réforme doit être suffisamment solide pour qu’elle puisse être appliquée. Parfois, des mesures complémentaires qui ne relèvent pas de l’éthique mais du réalisme politique doivent être introduites. En Indonésie, la réforme des subventions énergétiques de 2008 (a) incluait un soutien pour l’éducation des enfants des fonctionnaires, afin d’accroître la popularité des mesures et d’atténuer les risques sociaux. Là où les industries énergivores (comme les mines) sont importantes et influentes, des mesures spécifiques de soutien à la transition, voire des compensations pour certains acteurs, seront éventuellement nécessaires pour faciliter les choses. 

La réaction des populations dépend aussi de la manière dont les réformes sont présentées et pas simplement de leur contenu. Ainsi, les taxes carbone ont parfois été associées à une fiscalité punitive (a) fondée sur le principe du pollueur-payeur. Mais pour celles et ceux qui n’ont pas les moyens de vivre à proximité d’un centre-ville et sont, de facto, dépendants de la voiture pour se rendre à leur travail ou faire leurs courses, le jugement moral implicite d’une telle taxe peut paraître profondément injuste. Rien n’est plus déstabilisant que d’être « puni » pour quelque chose que vous ne contrôlez pas. Au contraire, un récit plus positif mettant en avant la part des recettes qui sera allouée à la transition vers des technologies ou des transports publics verts peut faciliter l’acceptation de la taxe carbone (a). 

Troisième aspect à prendre en compte : le contexte politique. Au Chili ou en France, les répercussions financières des réformes abandonnées étaient relativement faibles, ce qui explique que les responsables n’aient pas anticipé l’ampleur et, parfois, la violence des réactions hostiles. Pour comprendre la colère qui s’est exprimée, il faut réaliser que les réformes ne sont pas la cause des manifestations, mais plutôt la goutte qui a fait déborder le vase des tensions sociales, déjà bien rempli.

Comme la hausse des prix alimentaires en Afrique du Nord en 2011, les réformes se peuvent pas être considérées comme les causes uniques et directes des troubles sociaux qui ont éclaté en France, en Haïti, au Chili ou en Équateur. De fait, les mécontentements se sont cristallisés autour de l’aptitude du gouvernement à gouverner ou de la réponse apportée au problème plus général des inégalités. Attribuer ces manifestations aux réformes qui les ont déclenchées voire, comme certains l’ont fait (a), à une opposition à l’action climatique, serait une erreur.

Que faut-il faire ? Si la solution miracle n’existe pas, un certain nombre de principes peuvent en revanche guider l’élaboration des politiques.

Premier constat : ce ne sont pas tant les politiques elles-mêmes qui sont en cause, que la manière dont elles sont discutées, élaborées, mises en œuvre puis contrôlées. L’action climatique exige un cadre ouvert et transparent, avec des objectifs clairs et la possibilité pour les parties prenantes de commenter, enrichir ou peser sur les politiques envisagées.  Un changement improvisé aura moins de chance d’être accepté qu’une réforme dûment négociée.

L’action climatique doit aussi être abordée de manière positive, au service d’objectifs politiques plus vastes comme le développement, la réduction de la pauvreté et des inégalités, la création d’emplois ou toute autre attente de la population : là où la réduction des inégalités est un enjeu central, l’action pour le climat doit être conçue pour obtenir aussi des résultats sur ce plan ; là où la qualité de l’air, l’accès à l’eau et à l’assainissement ou la fiabilité de l’alimentation électrique sont des enjeux du quotidien, elle doit s’employer à résoudre ces problèmes.

Ce qui veut dire que les plans d’action climatique — à l’instar des « contributions déterminées au niveau national » inscrites dans l’accord de Paris — ne peuvent pas être élaborés indépendamment du processus de planification nationale et des politiques économiques et de développement. Bien au contraire. L’intégration de l’action climatique dans les plans de développement permettra de considérer ces mesures comme des leviers en faveur des priorités de court terme de la population et de définir des « paniers de mesures » capables d’atteindre de multiples objectifs (a).

Deux maîtres mots doivent présider à leur élaboration : pragmatisme et réalisme. Bien souvent, la taxe carbone fera partie de la panoplie de mesures envisagées. D’abord parce qu’elle est facile à collecter (et difficile à frauder…), mais aussi parce que ses recettes (a) permettront de financer bon nombre des objectifs poursuivis aujourd’hui par l’action publique (a), comme l’accès universel aux services d’infrastructure (a) ou le renforcement des dispositifs sociaux. Toutefois, un gouvernement peut tout à fait préférer différer l’introduction d’un prix du carbone, pour ne pas renchérir l’énergie, le transport et les produits alimentaires.

Fort heureusement, l’action climatique ne se résume pas aux taxes carbone (a). Politiques d’urbanisme plus efficaces, investissements dans les transports publics, durcissement des règles d’efficacité énergétique pour les nouveaux bâtiments et appareils électriques, technologies et pratiques agricoles plus efficaces ou encore mesures de réduction des droits de douane sur les technologies et les produits respectueux de l'environnement : de nombreux leviers existent pour réduire les émissions de gaz à effet de serre tout en diminuant le coût de la vie et en améliorant le quotidien de chacun .