Mesurer la pauvreté dans un monde en mutation rapide

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Le Groupe de la Banque mondiale s’est fixé pour objectif de ramener la proportion des personnes vivant dans l’extrême pauvreté à moins de 3 % de la population du globe à l’horizon 2030. Dans les jours qui viennent, la communauté internationale se mobilisera, elle aussi, autour cet objectif, à l’heure où nous nous apprêtons tous à adopter les nouveaux Objectifs de développement durable à l’occasion de l’Assemblée générale des Nations Unies.

Dans quelques semaines, la Banque mondiale rendra public un nouveau seuil de pauvreté international, actualisé, qui permettra de suivre les avancées en direction de cet objectif. Grâce à cet indicateur, qui tient compte de l’évolution du coût de la vie, nous pourrons cartographier plus précisément la répartition des personnes vivant dans l’extrême pauvreté sur la planète. L’enjeu est d’étendre à ces personnes l’accès aux services essentiels (éducation, santé, eau, assainissement, etc.) et d’améliorer ainsi considérablement leurs conditions de vie.

Comment avons-nous procédé ?

Tout d’abord, il convient de noter que la plupart des pays disposent de leur propre seuil de pauvreté, qui tient compte de leurs besoins et de leur situation, voire de critères spécifiques. Les pays riches, par exemple, établissent des seuils de pauvreté supérieurs à ceux retenus par les pays à revenu faible ou intermédiaire. Et il est naturel que les pays s’appuient sur leur propre seuil de pauvreté pour définir leurs politiques publiques.

Cependant, lorsque nous voulons identifier les habitants les plus pauvres de la planète au regard d’une norme absolue, et indépendamment de l’endroit où ils vivent, nous avons besoin d’un seuil de pauvreté « mondial ». Nous devons donc commencer par déterminer où fixer ce seuil.

En 1990, un groupe de chercheurs de la Banque mondiale a proposé de définir la population pauvre de la planète en s’appuyant sur les critères utilisés par les pays les plus pauvres. Ils ont pris les seuils de pauvreté nationaux d’un groupe de pays parmi les plus pauvres à cette époque-là, les ont convertis en dollars des États-Unis à l’aide du taux de change en parité de pouvoir d’achat (la PPA, décrite plus bas), calculé la moyenne et obtenu un seuil de pauvreté qui avoisinait un dollar par jour et par personne.

En 2005, après une nouvelle enquête ayant permis de recueillir un plus gros volume de prix internationalement comparables et de calculer de nouvelles PPA, le seuil de pauvreté international a été révisé sur la base de la moyenne des seuils de pauvreté nationaux des 15 pays les plus pauvres de la planète à cette époque-là. Ce nouveau seuil a été établi à 1,25 dollar par personne et par jour.

On peut se demander si cette méthode était la bonne. Cette question a été vivement débattue et le problème peut se résumer ainsi : supposons que, pour des raisons de politique intérieure, l’Éthiopie (l’un des 15 pays les plus pauvres de la planète) relève son seuil de pauvreté. Appliquer la méthode de 2005 supposerait de relever le seuil de pauvreté international, et, par conséquent, le nombre d’habitants considérés comme pauvres au Kenya (qui ne figure pas parmi les 15 pays les plus pauvres) augmenterait aussi. Beaucoup contesteraient la validité d’un tel exercice.

Heureusement, ce débat ne nous freinera pas aujourd’hui. Étant donné que la Banque mondiale s’est engagée en 2013 à mettre un terme à la pauvreté extrême et chronique à l’horizon 2030, ce qui importe désormais, c’est que l’étalon à l’aune duquel la pauvreté sera mesurée ne soit pas modifié.   

Parité de pouvoir d’achat (PPA) : comment donner une signification mondiale à des chiffres locaux

Lorsque les nouveaux indices de PPA ont été collectés en 2011 (et sont devenus disponibles en 2014), nous avons décidé de corriger le seuil de pauvreté établi à 1,25 dollar en 2005 uniquement pour tenir compte du fait que les prix avaient augmenté depuis et qu’on ne pouvait plus s’offrir en 2011 la même chose que ce que l’on achetait en 2005 avec 1,25 dollar. Par conséquent, la méthode que nous avons utilisée consiste à prendre l’inflation moyenne des pays les plus pauvres et de relever le seuil de pauvreté nominal afin qu’il reste constant en termes réels. Le seuil de pauvreté actualisé que nous annoncerons prochainement reflétera cette correction.

Les PPA étant calculées à partir des données sur les prix recueillies dans le monde entier par le programme de comparaison internationale (a), la mesure de la pauvreté dans les divers pays est influencée par le fait que les prix peuvent y avoir progressé à des rythmes différents.

Quelles conséquences pour les régions et les pays ? 

Le seuil de pauvreté mondial sert principalement à suivre l’extrême pauvreté à l’échelle de la planète et à mesurer les avancées en direction des objectifs établis par la Banque mondiale, les Nations Unies et les autres partenaires de développement. On ne saurait surestimer l’importance de cet exercice, à première vue terre à terre. Maintenant que les ODD ont adopté le seuil de pauvreté à 1,25 dollar de 2005, la révision à la hausse ou à la baisse de ce seuil exercera une grande influence sur les politiques publiques, sur les flux d’aide mondiaux et, in fine, sur le bien-être des populations.

D’autres dimensions de la pauvreté

Quelque important que puisse être cet exercice, il reste de portée assez étroite et s’appuie sur une simple valeur monétaire. Or, la pauvreté revêt bien d’autres dimensions, lesquelles ne correspondent pas toujours parfaitement aux calculs effectués sur la base du nombre de personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté, quel que soit le soin apporté à l’établissement de ce seuil. Face à la profusion des indicateurs non monétaires, sur l’éducation, la santé, l’assainissement, l’eau, l’électricité et même, désormais, sur la connectivité, on peut s’interroger sur ceux qu’il convient d’utiliser et comment. Faut-il additionner tous ces indicateurs ou les présenter dans des colonnes distinctes ? Et si nous décidons de les additionner, quelles pondérations choisir ?

Et maintenant ? 

Il faut se garder de répondre à ces questions à la hâte. Avec l’arrivée des ODD, elles vont rester d’actualité un certain temps. C’est la raison pour laquelle, en juin dernier, j’ai mis en place une commission sur la pauvreté, (a), qui rassemble certains des économistes les plus chevronnés dans ce domaine, et qui est présidée par Sir Tony Atkinson, lequel fait autorité sur la scène internationale pour les questions de pauvreté et d’inégalités. Cette commission fera part au Groupe de la Banque mondiale de ses préconisations sur les ajustements à opérer à chaque fois que de nouvelles PPA seront disponibles, et réfléchira également aux multiples dimensions de la pauvreté ainsi qu’à la manière de les additionner.  
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Le monde est aujourd’hui bien trop prospère pour que l’on puisse tolérer sans scrupules la pauvreté et les inégalités dans les proportions que nous constatons tous autour de nous.