Zmniejszanie luki podatkowej w Polsce: kompleksowe podejście do przepisów podatkowych

Podatki odgrywają kluczową rolę w dostarczaniu środków, dzięki którym rząd może wspierać wzrost gospodarczy i rozwój kraju. Pozwalają finansować usługi publiczne, które są szczególnie ważne w okresie pandemii – publiczna ochrona zdrowia, edukacja czy infrastruktura to dziedziny ważne dla wszystkich, a szczególnie dla osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji. Potrzebne do sfinansowania pakiety stymulacyjne, które mają pobudzać wzrost gospodarczy, pozwalają dodatkowo lepiej planować i stabilizować gospodarkę, zapewniać świadczenia społeczne, budować nowe miejsca pracy i przyciągać prywatne inwestycji.

Mimo to wiele krajów musi walczyć ze zjawiskiem uchylania się od płacenia podatków i łamania przepisów podatkowych, a także przeciwdziałać oszustwom skarbowym. W Unii Europejskiej (UE) oszustwa dotyczące podatku od towarów i usług (VAT), zwłaszcza tzw. karuzele podatkowe, nadal powodują istotne uszczuplenie należnych wpływów podatkowych. Szacuje się, że UE traci nawet 1 bilion euro z powodu uchylania się od płacenia podatków i unikania zobowiązań podatkowych. Konsekwencje to m.in. pogarszający się stan infrastruktury, zatłoczone sale lekcyjne i słabo rozwinięty sektor prywatny, a także brak świadczeń zdrowotnych i społecznych dla najbardziej potrzebujących.

Szacuje się, że w Polsce w latach 2010 – 2015 przepadło 25 procent należności z tytułu podatku VAT (tj. 40 mld złotych / 8 mld euro) z powodu oszustw w podatku VAT na wielką skalę, a także w wyniku niedoszacowania zgłaszanych należności podatkowych, prób unikania opodatkowania i różnych przejawów uchylania się od płacenia podatków. Była to kradzież skutkująca m.in. erozją kapitału społecznego i mniejszymi inwestycjami w zdrowie, oświatę, opiekę społeczną i infrastrukturę.

Polska przejmuje inicjatywę  

Polski rząd postanowił położyć tamę łamaniu przepisów podatkowych i uszczelnić lukę.  W tym celu zainicjowano szereg reform i utworzono Krajową Administrację Skarbową (KAS).  

KAS powstała w marcu 2017 r. jako jednostka Ministerstwa Finansów konsolidująca Służbę Celną, administrację podatkową i kontrolę skarbową. Jako organizacja licząca ponad 400 urzędów skarbowych rozmieszczonych na terenie całego kraju, KAS musiała się zmierzyć w licznymi wyzwaniami, takimi jak np. pomiar wydajności nowej struktury; zastosowanie nowoczesnego, kompleksowego i uwzględniającego wszystkie główne rodzaje podatków podejścia do zarządzania ryzykiem nieprzestrzegania przepisów; czy wreszcie kwestia zapewnienia obsługi administracyjnej dla wszystkich podatków i danin, którymi wcześniej zajmowało się kilka różnych organów.

W oparciu o finansowanie zapewnione przez Dyrekcję Generalną ds. Wspierania Reform Strukturalnych UE (DG REFORM), Bank Światowy zaoferował Polsce wsparcie we wdrażaniu nowoczesnego systemu pomiaru, monitorowania i oceny oraz zarządzania ryzykiem. W odpowiedzi na sformułowane zalecenia utworzono centralny Urząd ds. Dużych Podatników (UDP), zorganizowany na nowoczesnych zasadach i stawiający na partnerstwo i współpracę. UDP będzie przede wszystkim współpracować z największymi podmiotami o obrotach przekraczających 50 mln euro, w przypadku których można się spodziewać, że już za pierwszym podejściem postąpią „jak należy”.

Zgodnie z tą koncepcją, podatnik i administracja podatkowa współdziałają, aby zminimalizować występowanie błędów w zeznaniach podatkowych i zapewnić podmiotom poczucie pewności w relacjach z organami podatkowymi. Pewność prawa podatkowego ma kluczowe znaczenie dla przyciągnięcia inwestycji prywatnych, ponieważ przedsiębiorstwa chcą mieć pewność co do tego, ile będą musiały zapłacić oraz w jakim trybie i terminie; muszą też mieć pewność, że ich konkurencja zrobi to samo.

Zespół Banku dokonał przeglądu funkcjonowania KAS w ramach projektu monitorowania i oceny. W tym celu posłużono się opracowanym przez Bank Światowy narzędziem o nazwie TAX DIAMOND. Przeanalizowano różne aspekty efektywności operacyjnej KAS i przeprowadzono wizyty w urzędach podatkowych i celnych położonych w różnych częściach kraju. KAS ma teraz dostęp do metodologii Banku i w przyszłości może przy jej pomocy samodzielnie ocenić efektywność własnych struktur.   

Reorganizacja KAS to część szerszej reformy. Jednocześnie w 2017 r. rozpoczęto w Polsce prace nad kilkoma aktami prawnymi wprowadzającymi zmiany w przepisach o podatku VAT i podatku akcyzowym, aby dać służbom skarbowym skuteczną broń w starciu z oszustami stosującymi agresywne planowanie podatkowe. W 2018 r. na fali reform wprowadzono dobrowolny mechanizm podzielonej płatności podatku VAT, ustawę przeciwdziałającą wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych, Rejestr Należności Publicznoprawnych, kasę fiskalną online oraz tzw. pakiet tytoniowy.

Efekty  

Na skutek działań podjętych przez polską administrację luka w podatku VAT zmniejszyła się w latach 2015-2018 o ponad połowę: z 25 proc. do 9,9 proc.  Tym samym Polska znalazła się w pierwszej trójce krajów w UE pod względem skuteczności w likwidacji luki w podatku VAT.

Przy wsparciu Banku Światowego, w KAS powstał specjalny pulpit menedżerski (tzw. „dashboard”) z zestawem wskaźników odzwierciedlających efektywność organizacji; ponadto ukrócono praktyki niezgodne z przepisami podatkowymi i usprawniono zarządzanie zaległościami. W styczniu 2021 r. powołano nowy Urząd ds. Dużych Podatników, który odpowiada za współpracę z największymi podmiotami w Polsce.

Na razie jest zbyt wcześnie, aby sprecyzować kwotę wpływów podatkowych wygenerowanych dzięki UDP, ponieważ nie złożono jeszcze zeznań podatkowych CIT za 2021 r.; sytuację dodatkowo komplikuje spowolnienie gospodarcze spowodowane pandemią COVID. Jednak doświadczenie innych krajów, które przeprowadziły podobną reorganizację wskazuje, że przyniesie ona korzyści w postaci wzrostu wpływów podatkowych.

Przykład Polski budzi zainteresowanie na arenie UE i może stać się źródłem wiedzy do zastosowania na całym świecie. Raport na temat zarządzania ryzykiem, który posłużył Bankowi za wzór przy realizacji projektu dla administracji podatkowej na Łotwie, zostanie teraz wykorzystany w Nigerii, gdzie Federalna Służba Podatkowa opracowuje system zarządzania ryzykiem w obszarze podatku VAT.

Autorzy są członkami zespołu, który brał udział w Projekcie Pomiaru, Monitorowania i Oceny (MME). Projekt MME był realizowany przez Bank Światowy we współpracy z Dyrekcją Generalną UE ds. Wspierania Reform Strukturalnych (DG REFORM).

Dodatkowe informacje:

Rezultaty: Kompleksowe podejście do poprawy przestrzegania regulacji podatkowych w Polsce 

Analiza przypadku: Polska: domykanie luki podatkowej (Kształtowanie skutecznych, odpowiedzialnych i inkluzywnych instytucji w Europie i Azji Środkowej: lekcje z regionu) Autorzy: Artur Gostomski, dyrektor Departamentu Kluczowych Podmiotów w Ministerstwie Finansów RP; Grzegorz Poniatowski, wiceprezes Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych (CASE), Polska

Webinarium: Polska: zmniejszanie luki podatkowej i poprawa w zakresie przestrzegania przepisów podatkowych