Глобальный доклад PEFA об управлении государственными финансами за 2022 год: некоторые соображения

В течение последних двух с половиной лет мы видели, что правительства сталкивались с многочисленными трудностями при управлении бюджетными потребностями в целях реагирования на пандемию COVID-19. Многие системы управления государственными финансами (УГФ) оказались недостаточно устойчивыми, что привело к широкому распространению мер кризисного бюджетирования. В Глобальном докладе об управлении государственными финансами за 2022 год отмечается, что усилия, которые предпринимали разные правительства в части совершенствования своих систем УГФ, начинают давать результат; ситуация во многих странах улучшается, но при этом необходимо сделать гораздо больше. Доклад, который был только что опубликован Секретариатом Программы по оценке эффективности государственных расходов и финансовой подотчетности (PEFA), служит полезной основой для проведения широкой оценки готовности систем УГФ разных странах к реагированию на кризисные ситуации. В нем тридцать один показатель эффективности оценивается в баллах от A (наивысший) до D (высший). В докладе также отмечено несколько областей, где аспекты УГФ все еще находятся на базовом уровне или ниже, что указывает на необходимость принятия срочных мер.  Вот несколько ключевых соображений, которые сформулированы в докладе:  

1. Системы УГФ недостаточно эффективны там, где это важнее всего для предоставления услуг, – в части исполнения бюджета.  Бюджетный цикл состоит из подготовки, исполнения и оценки, и все эти три этапа важны для того, чтобы заставить государственные финансы работать в интересах людей.  Во всем мире системы УГФ хорошо справляются с подготовкой бюджета, однако имеется значительное отставание в части исполнения бюджета, что ограничивает способность государственных финансов обеспечивать оптимальное предоставление услуг гражданам. Кроме того, оценка бюджета, т.е. аспекты подотчетности и прозрачности, по-прежнему недостаточно эффективна во многих странах, что негативно сказывается на подотчетности правительств перед народом.
    
2. Структура собираемых доходов и расходов отличается от запланированной, из-за чего возникают проблемы с доверием к бюджету. На совокупном уровне более половины правительств допустили некоторое отклонение от запланированного расходования бюджетных средств (менее 10% отклонений от запланированного), при этом большее количество стран столкнулось с трудностями в поддержании дисциплины. Две трети правительств с трудом поддерживают запланированную структуру своих расходов в течение всего финансового года, со значительными (10% и более) отклонениями в структуре расходов как по функциям (например, министерство здравоохранения, образования и т.д.), так и по экономическим типам (капитальные, текущие и т.д.). Аналогичные недостатки наблюдаются и в структуре доходов, поскольку прогнозы доходов в бюджетных сметах отличались от фактических по видам доходов/налогов.   
    
3. Эффективные процессы управления государственным долгом – необходимое, но не достаточное условие для того, чтобы удерживать уровень долга на приемлемом уровне. Глобальный отчет выявил некоторые парадоксы. В нем указывается, что системы управления долгом во многих странах эффективны, используют надежные процессы с точки зрения учета, отчетности, утверждения и стратегического планирования. Вместе с тем, этих процессов недостаточно для того, чтобы правительства могли поддерживать долг на приемлемом уровне. Недостатки в управлении государственными инвестициями, управлении активами, управлении ликвидностью, а также проблемы, обусловленные соображениями политической экономии, приводят к формированию экономически неприемлемого уровня долга и к риску возникновения критической ситуации, связанной с задолженностью. Таким образом, для решения проблемы долга необходим комплексный подход.
    
4. Серьезной проблемой является использование неконкурентных мер при осуществлении государственных закупок. На государственные закупки приходится не менее 12% мирового ВВП. Несовершенство методов государственных закупок отрицательно сказывается на качестве исполнения бюджета и эффективности государственных расходов.  Например, широко распространено использование неконкурентных методов, что имеет серьезные последствия для качества и эффективности государственных расходов. Почти 63% стран, в которых заключались контракты (составляющие более 40% от совокупной стоимости контрактов) используют неконкурентные методы закупок.
    
5. В ряде стран имеется значительный потенциал для совершенствования в таких областях УГФ, как бухгалтерский учет и финансовая отчетность. Бухгалтерский учет и финансовая отчетность в государственном секторе – это, возможно, один из наиболее технических аспектов УГФ; они в значительной степени изолированы от серьезных посторонних факторов, способных повлиять на эффективность. Тем не менее, многие страны испытывают трудности с ведением бухгалтерского учета и подготовкой полных и своевременных финансовых отчетов. В 80% случаев правительства не представляли финансовые отчеты для внешнего аудита в течение трех месяцев после окончания финансового года. Только одна страна получила наивысший достижимый балл PEFA за полноту, своевременность и непротиворечивость годовых финансовых отчетов.
    

Кризис COVID-19 и связанные с ним потрясения привлекли внимание к УГФ. В начале кризиса многие страны внесли некоторые изменения в свои системы УГФ, чтобы справиться с чрезвычайными ситуациями. Применение чрезвычайных механизмов необходимо прекратить и вернуться к нормальной практике УГФ с установленными средствами контроля. В то же время, во время кризиса были внедрены некоторые инновации, которые следует еще раз проанализировать, поскольку они могут задать направление реформ УГФ. Глобальный отчет по УГФ, подготовленный Секретариатом PEFA, призван помочь правительствам и партнерам по развитию понять глобальные и региональные тенденции и определить такой порядок осуществления реформ в сфере УГФ для стран, который соответствовал бы их целям и условиям.