帮助最贫困国管理债务脆弱性的新政策

有资格向国际开发协会（IDA，世界银行面向最贫困国家的基金）借款的国家早在新冠危机到来之前就已面临很高的债务水平和严峻的财政形势。疫情进一步造成财政收入萎缩，获得可持续融资的渠道有限，而疫情救济和经济恢复都需要更多支出，从而给这些国家带来了巨大压力，导致本已脆弱的债务状况面临更大风险。

疫情爆发近一年来，处于高债务困境风险的IDA国家（用低收入国家债务可持续性框架进行的评估）所占比例从50%增至55%，延续了自2013年以来的明显恶化趋势。

图1：IDA国家外债风险演化（在所有IDA国家中占比）

^{资料来源：世界银行低收入国家债务可持续性框架（LIC DSF）数据库（注：LIC DSF包括的IDA国家；高风险类别为评估认定已处于债务困境的国家）。}

在各国力求重振经济增长、走向韧性复苏之际，它们需要获得更多可持续融资，同时加倍努力解决债务脆弱性。

IDA采用基于激励的方法支持各国开展解决债务脆弱性的改革

疫情爆发后IDA迅速做出反应，大幅增加了高度优惠融资，并向最易陷入债务困境的国家提供赠款，一方面满足疫情应对当务之急，同时支持各国在关键发展目标上取得进展。

作为疫情响应行动的一部分，IDA也加强了对债务问题的关注。《可持续发展融资政策》（SDFP）以世界银行关于债务问题的广泛议程为基础，旨在帮助各国应对日趋严重的公共债务脆弱性和风险。该政策尤其注重为提高债务透明度创造条件，是对其他如“G20暂停偿债倡议”等倡议的有益补充。

这项新的债务政策旨在激励各国逐步走向透明和可持续的融资，并推动IDA与其他债权人之间的协调。根据SDFP的“债务可持续性强化计划”，存在高债务风险的国家将制定旨在提高债务透明度与财政可持续性、强化债务管理的“绩效与政策行动”（PPA）。不能良好实施PPA的国家下一年的IDA拨款将被暂时扣除10%或20%——具体取决于其债务困境风险水平。

鉴于可持续融资是借款人和债权人的共同责任，因此SDFP将通过“债权人外展计划”与债权人就透明和可持续贷款实践（包括债务透明度在内）加强沟通与协调。

将债务脆弱性置于IDA国家政策对话的前沿

通过SDFP的初步实施发现，它正将债务问题推向IDA国家政策对话的前沿，并对世界银行贷款业务（尤其是发展政策融资业务）所支持的改革议程产生了影响。根据有关报告，目前在使用债务可持续性分析、世界银行债务报告热力图和其他分析方法制定良好PPA方面已经取得了稳步进展。实际上，自该政策2020年7月开始实施后的头五个月，就有26个IDA国家批准了PPA；到今年2月中旬已经达到47个，占需要制定PPA的国家总数的85%。

在这47个已经制定并批准了PPA的国家中，近四分之三的国家至少有一个关于债务透明度的PPA，包括旨在改善公共债务数据全面性和债务报告及时性等方面的措施。

SDFP政策对债务透明度的高度重视凸显了可靠数据对准确评估债务可持续性和确保资源得到有效、高效利用的重要性——尤其是在风险提高、需求增加的情况下。更好的数据和更高透明度将给各方带来多赢结果：它可以帮助决策者做出更明智的借款和投资决策；使投资者和债权人可以对主权风险恰当定价；同时加强对政府的问责，提高支出效率。

图2. PPA重点领域（在已批准PPA的IDA国家中所占比例）

除提高债务透明度外，各国PPA也着力解决财政可持续性和债务管理问题，这对实现新冠疫情后的韧性复苏也十分重要。关于财政可持续性的PPA主要侧重于更好地识别和管理包括国有企业风险在内的财政风险。这类行动代表着支出效率改革的第一步。有85%的国家至少有一个关于债务管理的PPA。三分之二国家的PPA对外部非优惠借贷设置了上限。不过，此类上限虽然有助于降低债务脆弱性，但也可能制约各国有效应对危机响应和恢复经济的能力——除非它们可以获得充足的优惠贷款。

解决债务脆弱性需要中期视角

债务脆弱性有很多复杂的深层驱动因素，充分解决这些问题需要采用中期视角。正因如此，SDFP政策从其设计上就是一个推动与各国政府持续开展政策合作的多年进程。

政策的初步实施情况表明，大多数PPA都具有规划性，就逐步解决债务脆弱性确立了坚实的中期议程。但各国还需要超出SDFP范围以外的更广泛改革，以应对这场前所未有危机带来的各种挑战。在这一重要时刻，IDA与其他国际组织和利益相关者紧密协调与协作的独特能力对帮助各国解决债务脆弱性、实现疫情后的强劲复苏将发挥至关重要的作用。

本博客是关于以多种途径确保最贫困国家从新冠疫情危机中韧性复苏的系列文章之一。最新内容请关注@WBG_IDA 及 #IDAWorks。

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