制定标准：为何更新贫困线对东亚至关重要

东亚以过去几十年经济的快速发展、数百万人摆脱贫困而自豪。2008年至2018年，东亚实际人均国内生产总值平均每年增长6.7%，远高于全球1.5%的平均水平。然而，由于与其他收入水平相若的国家相比，其设定的贫困门槛过低，夸大了贫困问题的进展。这导致政策不能公正地反映出问题涉及的规模。世行使用全球基准发布的数据新鲜出炉，恰好印证这一观点。

世行上个月更新了全球贫困线，如今一些国家和地区的贫困人口数量显示了重大变化。定期更新旨在反映物价变化和国家贫困线调整。全球贫困线主要用于评估世界是否正在朝着全球目标迈进，如到2030年消除极端贫困的可持续发展目标。我们认为，更新贫困线对于国家层面也至关重要，尤其是在东亚太平洋地区，本地区的几个大国在更新本国贫困线方面已经落后。将贫困线保持在远低于平均收入的水平，会导致对包容性增长和社会保护政策的重视不足，并使人们误认为与贫困的斗争已基本胜利。这些新数据再次提醒我们不容自满。

三条全球贫困线分别更新为每天2.15美元、3.65美元和6.85美元，反映了低收入国家（LIC）、中低收入国家（LMIC）和中高收入国家（UMIC）的典型国家贫困线，基于2017年物价并按购买力调整。对于东亚太平洋地区，更新全球贫困线改变了我们对中等收入国家低于贫困门槛人口数量的看法。根据中低收入国家标准，贫困人口增加了3300万人，主要是因为相较于2011年购买力平价，2017年购买力平价反映出物价上涨。

根据中高收入国家贫困线，有近1.75亿贫困人口。按照中高收入国家门槛计算的东亚太平洋地区的贫困人口数量大幅攀升，其中一个主要原因是许多中高收入国家提高了国家贫困线的实际价值。这既不奇怪，也不罕见。在全球范围内，国家贫困线往往随着收入水平的提高而增加，因为各国提高了最低贫困人口标准（Jolliffe and Prydz, 2016）。除了反映物价变化，世行全球中高收入国家贫困线的更新也反映了各国正在实施这些较高标准。

东亚太平洋地区国家应更新贫困基准

对于大部分属于中等收入区间的东亚太平洋地区国家，使用这些标准是否合理？如图1所示，与平均收入水平相比，各国的贫困线存在着较大差异。更新的全球贫困线清楚表明，该地区一些国家目前使用的贫困标准对于其收入状况和增长速度来说并不合适。

图1 基于2017年购买力平价的国家贫困线，按国家收入状况

 资料来源: Joliffe, et al., 2022

例如，中国在过去四十年里曾三次更新国家贫困线；但在2016年，中国这个中高收入国家的国家贫困线（基于2017年购买力平价）明显低于中高收入贫困线，甚至低于中低收入贫困线（图1）。印度尼西亚2017年的国家贫困线更接近低收入贫困线，而不是中低收入贫困线，尽管印尼是中低收入国家。马来西亚虽然已处于向高收入国家过渡的边缘，但其国家贫困标准一直保持在中高收入国家贫困线的中等水平。另一方面，蒙古是中低收入国家，但设定的贫困线很高，更接近于中高收入国家的基准。

贫困标准关系到政府政策的定位

确定贫困人口数量并不仅仅是一项计算工作。贫困线定得太低或太高，都会造成问题。贫困人口画像，例如，性别、年龄分布、族裔、地点，均取决于贫困线的设定。社会援助计划的资格通常是由国家认为有多少贫困人口来确定的。政府计划尽量考虑家庭离满足基本需求的差距有多大。国家扶贫计划的区域重点可能会根据贫困门槛的设定而改变。随着经济增长和生活水平的提高，人们对贫困的概念也不断变化，因此需要制定一系列不同的发展重点来确保包容性增长。

例如，正如对中国四十年减贫工作的研究所示，采用较高的贫困线将改变贫困人口的画像：城市人口增加、外来人口增多、农业人口减少。基于这条贫困线，中国的扶贫工作将需要从最近以农村家庭为目标的脱贫计划转变为体现上述差异的政策。在越南，国家针对性计划旨在解决农村、农业和少数民族家庭的长期贫困问题，即“最后一英里”挑战。 然而，刚刚达到中低收入国家贫困线的人口是贫困人口的两倍多。这个群体在经济上更加多样化，在空间上更加分散，需要制定不同战略来实现国家“下一英里”的雄心。例如，社会保护体系应该从强调转移支付来解决长期贫困问题，转变为依靠各种工具组合（包括保险），并能够调整瞄准和交付方式，以应对一系列风险。

截至2019年，东亚太平洋地区许多国家的生活水平得到了迅速改善。但新冠疫情对这一进程造成了历史性倒退，这进一步凸显了继续致力于减少贫困、促进共同繁荣双重目标的重要性，即使在以中等收入国家为主的地区。

作为议程的一部分，国家贫困基准应该向上修正，以此确保对政策选择进行更切合实际地评估，从而提高对收入分配中底层群体的关注度。