塑造未来的债务重组体系

随着债务危机在世界上许多最贫困国家渐次展开，大量注意力集中在寻求通过二十国集团《共同框架》的各项债务重组上。这仍然是一个优先事项，但实施步伐缓慢，缺乏提振债务人和债权人信心所需要的可预测性。全球主权债务圆桌会议和世界银行在4月26日举行的以 “打破全球债务重组僵局”为题的债务会议讨论了有效的债务重组和债务可持续性问题。会议还讨论了如何避免过度债务积累，以及因各国利用互换额度等债务类工具而导致净国际储备降至负值对债务可持续性的影响等紧迫问题。在本周在日本举行的七国集团财长和央行行长会议之后，我们将公布最近一项债务核对倡议的初步调查结果，该倡议指出在就债务重组中应处理的债务量达成一致方面存在诸多技术挑战。

在市场准入缩小和外国援助有限的大背景下，发展中国家的预算受到严重影响。 毫无疑问必须增加发展融资，而且各国需要更好地管理资源。这就突显出迫切需要采取审慎的财政政策，以避免过度和难以承受的债务积累。巨大的财政问题源于顺周期和低效率的支出和税收决策，往往与财政赤字货币化相结合，其结果是削弱了宏观经济稳定、本国货币和投资，留下了不可持续的债务。

发展中国家面临着一系列非同寻常的挑战。债务成本上升，凸显审慎财政政策的重要性。

此同时，为了满足当今对教育卫生、基础设施、气候成本和私营部门发展的迫切需求，支出压力已经变得巨大。在世界银行集团与国际货币基金组织春季会议召开前夕，3月30日我在尼日尔发表的讲话中主张减免债务和恢复外部资源，敦促进行政策改革，包括提高支出效率和财政节制，取消造成浪费和倒退的补贴和税收减免，以及扩大税基。我们有充分的理由改善财政纪律，通过采用提振信心的财政规则，为政策制定者和投资者提供支撑，帮助避免经济繁荣与萧条的交替循环。也有必要对防范自然灾害和突发卫生事件的投资作出更多财政承诺——这有助于各国在灾害发生时降低巨灾和不可持续的债务积累的成本。

强化发展中国家的私营部门和吸引外国私人资本是应对融资挑战的关键步骤。世界银行集团的私人资本便利化议程包括重点关注企业赋能改革和加强国内外私人资源动员。 鉴于发达经济体吸收的全球资本越来越多，这一点比以往任何时候都更紧迫。即将发布的《营商环境成熟度》（Business-READY）报告，以及全世行范围对现有《国别私营部门诊断》的重新重视，可以有助各国识别私营部门增长面临的主要障碍，提出有益的改革建议。为帮助满足防范需求，通过保险工具和巨灾延迟提款选择贷款（CAT-DDO）提供的应急融资可以在紧急情况发生时帮助保护公共财政。

4月26日会议的一个议题是评估债务可持续性和提高债务透明度方面的迫切需要。在债务数额不明的情况下，很难在债务可持续性和债务重组方面取得进展。缺乏透明度始于使用保密条款以逃避公众监督或依赖托管账户和抵押品的个人债务合同，而个别国家未能充分报告债务状况，使得透明度问题更加严重。这些情况增加了评估债务可持续性和重组不可持续债务的难度。 

在4月份的债务会议上，讨论重点强调了需要调整低收入国家债务可持续性分析，以更好地纳入复杂的债务类工具、气候成本和国内债务规模的快速扩张。会议还讨论了重要的技术问题，如互换额度的处理、或有负债、在有确定收入来源时的国有企业债务以及债务类抵押工具。一个关切是某些国家的总储备、可用总储备和净储备之间的差距就像一个“黑匣子”，在互换额度及其用途方面缺乏透明度。世界银行和国际货币基金组织即将开始的低收入国家债务可持续性分析框架（LIC DSF）审查提供了一个良机，研究如何解决其中一些问题，同时使债务可持续性分析（DSA）尽可能简单明晰。

世界银行一直积极致力于提高债务透明度，但还需要做更多的工作。我们努力使统计数据更加全面并可供所有利益相关者使用。外债报告系统仍然是低收入和中等收入国家外债可核查信息的唯一最重要来源。债务人报告系统（DRS）的覆盖面和准确性已经扩大，目前正在为纳入国内债务单元作出进一步努力。

通过可持续发展融资政策，我们激励符合国际开发协会（IDA）贷款资格的国家采取具体行动以加强财政可持续性、债务透明度和管理。我们还大力倡导强化公开交易信息披露实践，并强调交易层面信息披露的良好实践做法。

在债务报告方面需要取得更大进展，由于系统过时和不足，债务报告往往达不到要求。债务数据核对工作耗时冗长且具有临时性，乍得和赞比亚最近的共同框架案例就表明了这一点。非巴黎俱乐部成员的双边债权人和私营部门参与者在分享分类债务数据的意愿也很有限。虽然最近在日本担任七国集团轮值主席国期间，在核对国际开发协会借款国2021年未偿债务存量方面取得了一些进展，但重要的是将核对范围扩大到中等收入国家，并让更广泛的债权人参与进来。此外，在21世纪，债务报告和核对采用现代技术以保证过程的准确性和及时性正当其时。

在促进债务重组进程的背景下，会议讨论了债务重组中在没有主权破产框架的情况下重新平衡债权人和债务人权力的必要性。如果债务重组是唯一的解决方案，那么这一进程应给予债务国更多杠杆以实现快速解决。有多种工具可供考虑，例如，有可能在所有新的官方部门和私营部门债务和债务等值工具中纳入一项集体行动条款。其他可能促进债务重组的措施包括限制债权人追偿、主权资产豁免或纳入“最惠债权人”条款。斯里兰卡目前正在考虑后一种方法，目的是确保如果任何债权人从债务国获得比重组时商定的更优惠的交易条件，该优惠交易条件适用于所有其他债权人，这样有利于激励债权人接受类似的重组条件。

发展中国家面临着一系列非同寻常的挑战。债务成本上升，凸显审慎财政政策的重要性。超低利率时代已一去不返，因此也不能把各国借债和债务展期的能力视为理所当然。许多国家需要进行重大改革才能恢复宏观经济稳定，但政府反而在动用储备金和利用国内储蓄，使得债务问题逐月恶化，损害了新增投资和增长的前景。

主权债务解决体系在进程早期把债务人和债权人召集到一起，迅速核对未偿债务存量，并为债权人参与重组提供更有力的激励机制，有助于使现有架构更有利于面临债务可持续性挑战的发展中国家。