En janvier 2019, lors de l’assemblée annuelle de l’American Economic Association, son président Olivier Blanchard avançait un certain nombre d’arguments susceptibles de remettre en question les coûts supposés de la dette publique dans les pays développés, y compris aux États-Unis. Jason Furman et Larry Summers (a) ont eux aussi affirmé qu’il était temps de se débarrasser de cette « obsession de l’endettement ». En mai 2019, un article de The Economist (a) posait la question : les économistes seraient-ils en train de revoir complètement leur approche de la politique budgétaire ? Ce débat a eu des échos dans les pays riches en ressources victimes du repli des cours du pétrole depuis 2017 et à l’affût de solutions pour développer leurs infrastructures et diversifier leur économie. De manière plutôt procyclique, ils optent souvent pour des politiques monétaire et budgétaire accommodantes et un endettement non concessionnel. Mais est-ce la meilleure stratégie pour un pays en développement tributaire de ses ressources naturelles ? Nous sommes convaincus du contraire, pour plusieurs raisons. Voici quelques pistes pour se prémunir contre ce biais procyclique.
Il n’est jamais facile d’aller à contre-courant
La définition d’un régime monétaire et budgétaire idéal pour les pays en développement exportateurs de produits de base est une opération complexe. Pour Jeffrey Frankel (a), les pays riches en ressources devraient laisser leur monnaie s’apprécier lors de chocs positifs des termes de l’échange et se déprécier dans le cas contraire. Ils devraient également avoir une sorte de point d’ancrage nominal et privilégier la concertation entre politiques budgétaire et monétaire pour veiller à ce que la politique monétaire se déploie bien autour d’une cible budgétaire crédible et pérenne. Une telle concertation est, hélas, beaucoup plus facile à théoriser qu’à concrétiser puisque, d’une manière générale, les ministres des finances et les gouverneurs des banques centrales fonctionnent en silos. Pour les pays riches en ressources, le plus grand risque est d’évoluer vers une politique budgétaire procyclique, à cause de ses effets négatifs sur le bien-être et la pauvreté.
Des travaux récents de la Banque mondiale sur la République centrafricaine, ainsi que les documents de recherche de Herrera, Kouame et Mandon (2019) (a), Brueckner et Carneiro (2017) (a) et Carneiro et Garrido (2015) (a), mettent en évidence la prédominance de politiques budgétaires procycliques dans les pays riches en ressources, en particulier en Afrique subsaharienne. Ces études nous inspirent deux conclusions et nous amènent à proposer une solution pour leur éviter de tomber dans le piège de la procyclicité.
Les pays d’Afrique subsaharienne ont tendance à privilégier une politique budgétaire procyclique
L’orientation procyclique de la politique budgétaire dans les pays en développement commence depuis une vingtaine d’années à s'infléchir. Alors qu’avant la crise de 2008-09, 64 % des pays en développement privilégiaient ce type de politique, ils ne sont plus que 60 % depuis. Mais l’Afrique subsaharienne reste fortement procyclique, puisque 23 % seulement des pays (neuf sur 39) y ont opté pour une orientation contracyclique — un taux relativement faible par rapport à l’Amérique latine, où cette proportion atteint 50 %. D’autant que les pays d’Afrique subsaharienne n’ont pas fait évoluer leur politique budgétaire dans le temps, contrairement à l’Europe et l’Asie centrale et aux pays d’Amérique latine. Les pays de la région du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (MENA) sont passés d’une tendance anticyclique à une politique procyclique tandis que les pays d’Asie du Sud et de l’Est ont conservé leur politique contracyclique (figure 1).
Figure 1 : Évolution de la gestion de la politique budgétaire, 2000-08/2009-16
Source: Herrera, Kouame, and Mandon (2019)
Note : en rouge, les pays d’Afrique subsaharienne.
Les pays riches en ressources s’orientent plus souvent vers une politique budgétaire procyclique
Nos travaux montrent que la dotation en ressources naturelles et la dépendance à ces ressources restreignent la probabilité pour un gouvernement d’opter pour une politique contracyclique. En cause, notamment, l’absence de diversification de l’économie et la vulnérabilité aux chocs sur les produits de base. Pourtant, une politique budgétaire contracyclique permet à un gouvernement de faire le gros dos tout en assurant la fourniture de biens et de services publics lorsque les recettes diminuent, de préserver la protection et l’assurance sociale des populations et de faire preuve d’une plus grande résilience face aux coups durs. Le biais relativement marqué en faveur de la procyclicité budgétaire dans les pays d’Afrique subsaharienne riches en ressources ne fait qu’ajouter une difficulté supplémentaire aux problèmes du continent (figure 2). Pour des pays comme l’Angola, le Nigéria, la République centrafricaine ou la République du Congo confrontés à des problèmes d’insécurité intérieure ou de surendettement, la remise à plat de la politique budgétaire est impérative. Nos différents rapports le soulignent.
Figure 2 : La procyclicité de la politique budgétaire dans les pays riches en ressources et les pays dépendants de ces ressources
Source: Herrera, Kouame, and Mandon (2019)
Note : (a) Pays dépendants des ressources naturelles : Afrique subsaharienne/autres régions
Note : (b) Pays riches en ressources naturelles : Afrique subsaharienne/autres régions
Avec des règles budgétaires et une transparence accrue, les pays riches en ressources pourraient s’affranchir de cette procyclicité
Notre recherche montre que les pays peuvent éviter ce biais procyclique en adoptant des approches à la fois ascendantes et descendantes. L’introduction de règles budgétaires fait partie des solutions descendantes : leur utilisation — en hausse régulière depuis plusieurs années — est corrélée à de meilleures performances en termes de budget/d’endettement dans les pays qui les ont adoptées. Il est aussi avéré qu’elles peuvent aller de pair avec une amélioration de la cote souveraine des pays. Mais, comme toujours, le diable se cache dans les détails, car certaines règles budgétaires sont bonnes et d’autres moins...
Dans l’ensemble, les chercheurs s’accordent sur le fait que, pour être efficaces, les règles budgétaires doivent être i) « simples », c’est-à-dire clairement énoncées, transparentes et fixant des cibles réalistes en termes de niveaux de dépenses et d’endettement ; ii) « flexibles », afin de pouvoir redresser le cap en cours de route avec des clauses de sauvegarde précises et, pour les pays riches en ressources, de permettre des ajustements en fonction du cycle économique (phases d’expansion et de ralentissement) ; et iii) « applicables », au sens où il faut mettre en place des mécanismes transparents et crédibles pour contrôler et superviser leur mise en œuvre.
Complémentaires, les solutions ascendantes consistent à améliorer la transparence de l’exécution du budget et des règles budgétaires. Pour favoriser le respect de ces règles, bon nombre de pays ont choisi de les inscrire dans leur Constitution. Une démarche qui n’est pas forcément suffisante. Une étude du FMI (a) suggère que les mécanismes formels d’application, comme ceux qui prévoient des sanctions en cas de non-respect, manquent également d’efficacité. L’incitation à une plus grande transparence dans l’exécution du budget et des règles budgétaires semble en revanche engendrer de bons résultats. Pour cela, la mise en place d’un comité budgétaire véritablement indépendant, qui rend compte annuellement des performances du gouvernement en la matière, est une piste intéressante. Cette solution a par ailleurs le mérite de fournir aux parlementaires, aux marchés et aux citoyens les informations nécessaires pour réclamer des comptes.
Cet article a été publié pour la première fois sur Brookings.
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