Réfugiés syriens en Jordanie : bien des choses peuvent changer en un an

En février 2015, dans un billet (a) publié sur ce blog, je tentais d’attirer l’attention sur la détresse des réfugiés syriens en Jordanie. Ce texte fut rédigé avant que l’aide humanitaire ne s’effondre (a) au cours de l’année 2015, en raison d’organismes humanitaires particulièrement sous-financés, et avant que les réfugiés n’arrivent en masse en Europe. Pour les pays voisins de la Syrie, la « crise des réfugiés » en Europe n’est que le dernier épisode en date d’une crise bien plus importante qu’ils essaient de surmonter depuis 2011. Mon billet appelait à un accroissement de l’aide extérieure en faveur de la Jordanie et des communautés d’accueil du pays ainsi que des Syriens qui y ont trouvé refuge. Malgré une situation qui ne cesse de se dégrader, on observe sur ces fronts des signes encourageants.

La situation des réfugiés syriens en Jordanie n’a jamais été aussi précaire qu’aujourd’hui . Comme leurs économies fondent et que l’aide recule, certains repartent même en Syrie, désespérés (a). A peine un tiers des 3 milliards de dollars nécessaires à la Jordanie pour la prise en charge de ces populations a été versé .

L’exode vers l’Europe n’a guère offert de répit aux communautés d’accueil et aux réfugiés. En 2015, ils ont été un peu moins de 500 000 Syriens au total à pénétrer sur le sol européen  (a), en provenance de pays d’accueil voisins, de Syrie, d’Égypte et de territoires plus lointains. Malgré son ampleur, ce chiffre ne change pas la donne au Liban, en Jordanie et en Turquie, où le nombre de réfugiés enregistrés s’élève respectivement à 1 070 000, 632 000 et 2,3 millions d’individus (en réalité, le contingent de réfugiés est beaucoup plus important au Liban et en Jordanie). Il a encore moins d’impact pour les populations réfugiées vulnérables : les réfugiés à destination de l’Europe (a) sont en général ceux qui peuvent avancer les milliers de dollars nécessaires à un tel voyage, alors que 90 % des réfugiés au Liban et en Jordanie sont pauvres .

La Turquie exige aujourd’hui un visa des Syriens qui arrivent de pays tiers par avion ou par bateau  (a). Pour se rendre en Europe, il n’existe dès lors qu’un seul itinéraire : traverser au péril de sa vie les territoires du nord de la Syrie, là où l’entrée sans visa sur le territoire turc est possible. Ce changement de politique s’explique par l’accord passé entre la Turquie et l’Union européenne sur la limitation de l’accès des migrants au territoire européen (a). En contrepoint, la Turquie délivrera des permis de travail aux Syriens (a), une mesure pour laquelle les Européens ont promis un appui de 3 milliards de dollars.

Alors que la fin du conflit en Syrie est loin d’être en vue et que le sort des Syriens réfugiés en Jordanie est pour l’instant sans issue — au nombre de 1,4 million, ils sont 15 % à vivre dans des camps, mais cette proportion diminue — la Jordanie se retrouve durablement confrontée à une situation qui nécessite une solution globale  pour répondre aux besoins d’éducation, de santé et de services de base, et pour régler la question de la légalisation des moyens de subsistance des réfugiés.

Certains aspects de l’économie jordanienne ont facilité dans un premier temps l’absorption des réfugiés syriens. La Jordanie compte une large population de travailleurs étrangers, d’un million ou plus . La majorité d’entre eux, dont 160 000 à 200 000 Syriens (a), travaillent actuellement dans l’illégalité. D’après l’ Organisation internationale du travail (a), « la Jordanie accueille un large continent de ressortissants étrangers et plus de la moitié des nouveaux emplois créés chaque année seraient pourvus par des travailleurs étrangers. Les travailleurs migrants […] viennent pour la majeure partie d’Égypte, du Sri Lanka, du Bangladesh, des Philippines et d’Indonésie, et sont principalement employés dans l’agriculture, le bâtiment, l’habillement, le tourisme et l’hôtellerie, et le travail domestique ». Les Syriens tendent à prendre la place des travailleurs migrants (des Égyptiens, pour la plupart, occupant des emplois peu ou prou semblables), à l’exception des 14 % de Jordaniens les plus défavorisés, dont la moitié des revenus repose sur leurs salaires et qui sont généralement payés pour ces emplois informels moins de la moitié du salaire minimum  (a). Des centaines de milliers de travailleurs asiatiques, des femmes pour la plupart, sont entre autres employés comme domestiques ; ils constituent par ailleurs 75 % de la main-d’œuvre du secteur jordanien du prêt-à-porter qui emploie 55 000 personnes (a) rémunérées autour du salaire minimum.

L’économie repose largement sur ces bas salaires, ces travailleurs peu qualifiés et un puissant lobby (a) qui défend les intérêts des entreprises qui emploient cette main-d’œuvre. Voilà qui explique probablement la nature schizophrène des politiques jordaniennes, entre rhétorique de « jordanisation » du marché du travail et inapplication du droit du travail concernant les étrangers. Ce code comporte des dispositions particulières pour les travailleurs arabes et permet aux ressortissants étrangers de travailler dans certains secteurs (et zones industrielles), grâce à l’octroi de quotas théoriques (a). Actuellement, seuls 6 000 Syriens (a) détiennent un permis de travail en Jordanie, ces permis demeurent onéreux  pour les employeurs et leur acquisition est impossible pour la plupart des réfugiés.

L’impact des réfugiés syriens sur l’économie jordanienne ne cesse d’être débattu  : diverses études évoquent une surcharge pour le pays, alors que d’autres observent un effet positif sur la croissance (a), en raison de la tendance à la baisse des salaires qui relance l’activité des entreprises, des achats de biens humanitaires sur le sol jordanien, des prestations d’aide en espèces dépensées dans le pays et des investissements syriens (a). Si le gouvernement accueille avec circonspection toute analyse qui montre l’impact positif de la crise actuelle sur la croissance globale, le fait est que celle-ci ne se traduit pas automatiquement par une amélioration de la situation des réfugiés ou des Jordaniens les plus pauvres, pas plus qu’elle ne freine l’épuisement des ressources en eau déjà rares ou ne vient au secours des secteurs de la santé, de l’éducation et autres services.

Une dynamique plus large en faveur du développement apparaît nécessaire ; d’ailleurs ce constat est de plus en plus partagé par la communauté internationale. Les Nations Unies, le Royaume-Uni, l’Allemagne, le Koweït et la Norvège, qui organisent à Londres une conférence pour la Syrie le 4 février 2016 (a), ont pris l’engagement (a) de « remédier aux besoins à long terme des victimes de la crise en s’employant à trouver des solutions pour créer des emplois et offrir une éducation, en permettant à tous ceux qui ont dû fuir leur foyer de fonder un plus grand espoir dans l’avenir ». Les pays organisateurs recherchent des solutions bénéfiques aux réfugiés et aux communautés d’accueil. Les donateurs travaillent sur une diversité de mécanismes, comme en témoigne une initiative de la Banque mondiale, des Nations Unies et de la Banque islamique de développement qui tente de marier dons et prêts, de réduire les taux d’intérêt et de fournir des financements à conditions concessionnelles aux pays à revenu intermédiaire qui prennent en charge la majorité de réfugiés. D’autres dispositifs, reposant sur des incitations et des investissements de l’Union européenne et d’autres partenaires, consisteraient à mettre en place des « zones d’activités » afin de créer des emplois pour les réfugiés et les populations d’accueil. La publication d’un rapport conjoint de la Banque mondiale et de l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés sur la condition des réfugiés témoigne du rapprochement des programmes de développement et ceux à visée humanitaire. Ce travail souligne la nécessité d’une stratégie de développement et de croissance à moyen terme pour les pays et communautés d’accueil, qui prévoit l’expansion des services de base, un environnement des affaires porteur, un soutien aux petites et moyennes entreprises ainsi que la création de zones économiques spéciales.