Subventions, aversion aux pertes et leçons d’Iran

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Une semaine après les manifestations et les grèves provoquées par l’abandon des subventions aux carburants décidé par le gouvernement du Nigéria, celui-ci a réagi par une baisse des prix. Ce repli a ramené l’augmentation de l’essence à un tiers seulement, alors qu’elle avait doublé depuis le premier de l’an. Aux yeux de la plupart des Nigérians, les subventions aux carburants constituent l’un des fruits essentiels de la richesse pétrolière nationale dont ils puissent jouir.

Si leur suppression a ici péché dans ses modalités, elle se justifie pleinement d’un point de vue économique et pas seulement pour des raisons de coût budgétaire. Les subventions faussent les prix et, en rendant le bien subventionné relativement bon marché, elles incitent consommateurs et producteurs à le sur-utiliser. Alors qu’elles passent pour avoir un effet égalisateur, les subventions profitent en fait surtout aux riches qui, en valeur absolue, dépensent davantage pour la plupart des biens. En outre, elles entraînent souvent des déperditions en alimentant la contrebande avec les pays voisins. Les subventions aux carburants sont particulièrement funestes en ce qu’elles encouragent une consommation excessive, néfaste pour l’environnement et de nature à fausser un marché aussi critique que celui de l’énergie. Elles suscitent aussi une concentration des ressources dans la production de biens intensifs en capital, créant ainsi des distorsions dommageables dans des pays riches en main-d’œuvre.

On s’accorde à penser que les subventions devraient être remplacées par des transferts monétaires ciblés. Mais, bizarrement, les bénéficiaires préfèrent souvent les subventions — ou du moins, c’est ce qu’ils prétendent. En premier lieu, ils y voient un moyen de se prémunir contre la volatilité des prix : qu’il s’agisse de subventions ad valorem ou de contrôle des prix, elles permettent de mieux aplanir les difficultés dans les mauvaises passes parce qu’elles augmentent avec les prix. En second lieu, les bénéficiaires tendent à craindre que les fonds se substituant aux subventions ne leur seront pas versés.

Une autre raison importante entre en ligne de compte, c’est l’aversion aux pertes : les gens, c’est bien connu, sont nettement plus affectés par une perte qu’ils n’apprécient un gain équivalent. Cette théorie est désormais largement documentée et j’ai moi-même été l’objet d’une expérience précoce sur la question. Certains élèves de ma classe s’étaient vu offrir une tasse, et d’autres pas. Quelque temps après une série d’exercices qui n’avaient aucun rapport, les élèves qui avaient reçu une tasse ont eu la possibilité de l’échanger contre 2 dollars. Les autres avaient quant à eux le choix entre recevoir une tasse ou 2 dollars. Résultat, les « propriétaires » des tasses ont rechigné à s’en défaire alors que la plupart de ceux qui n’en avaient pas ont opté (comme moi) pour l’argent. Où l’on voit qu’aux yeux de son propriétaire, le fait de posséder la tasse confère à celle-ci une valeur supérieure à l’argent.

Voici un autre exemple, venu de Chine. Des ouvriers dans une usine sont informés qu’ils ont reçu une prime qui leur sera versée sur leur prochaine paie, mais qu’ils risquent de laperdre si leur productivité n’atteint pas la moyenne. Un autre groupe apprend qu’il va recevoir une prime avec son prochain salaire s’il arrive à dépasser le niveau moyen de productivité. Autrement dit, les deux groupes se voient proposer la même somme pour augmenter leur productivité mais, dans un cas, l’offre est formulée en termes de perte et, dans l’autre, en termes de gain. Ce qui est intéressant, c’est que les membres du groupe qui risquaient d’être « punis » ont été nettement plus productifs que la moyenne. La crainte d’une perte a donc incité les ouvriers à travailler plus dur que la promesse d’un gain.

Toutes les expériences montrent que les gens sont plus affectés par une perte qu’ils n’apprécient un gain équivalent.

Cette aversion rend les réformes particulièrement délicates. La suppression des subventions — qui ont été bien souvent intériorisées par les populations depuis des décennies — est liée à une perte bien supérieure au gain retiré d’un transfert monétaire équivalent. Cela se vérifie alors même que le transfert monétaire est nettement plus polyvalent, puisqu’il peut servir à acheter le bien précédemment subventionné ou d’autres produits comme il peut être épargné ou investi.

Si l’aversion aux pertes est en fait la racine du problème, il existe un moyen évident de s’en sortir. Pour limiter les pertes, il convient d’effectuer le transfert avant de supprimer la subvention et de le présenter clairement, par exemple en qualifiant l’opération de « transfert de substitution d’une subvention ». Ainsi, le bénéficiaire s’approprie et intériorise le transfert avant la disparition de la subvention. Cette stratégie permet aussi d’écarter toute crainte de ne pas recevoir l’argent de substitution.

C’est exactement ce qu’a fait l’Iran avec sa politique de transformation des subventions : les comptes bancaires de la population ont été crédités avant l’augmentation des prix. Les Iraniens ont pu constater la réalité du virement mais ils n’avaient pas le droit de toucher aux fonds avant la disparition concrète des subventions. Une étude intéressante conduite par Djavad Salehi-Isfahani (a) examine le programme de transformation économique de l’Iran. Ce pays était l’un des champions mondiaux des subventions à l’énergie et aux denrées alimentaires, puisqu’il y consacrait pratiquement 20 % de son PIB. Pour autant et malgré une forte augmentation des prix, le programme n’a pas suscité de véritables remous. Cette stratégie originale de transferts anticipés a conduit les gens à réfléchir à la manière dont ils allaient dépenser cet argent plutôt que de déplorer l’arrêt des subventions. Certains redoutaient des retraits massifs dès que les fonds seraient disponibles, mais cela n’a pas été le cas. Ceux qui ne s’étaient pas inscrits dans le programme se sont en fait dépêchés de le faire. Et, surtout, l’ajustement des prix a eu l’effet attendu, en réduisant la consommation des différents carburants de 36 % et en améliorant considérablement l’égalité des revenus.

Lorsqu’on supprime les subventions, toute la population est concernée et c’est ce qui rend cette réforme extraordinairement impopulaire. Et plus la subvention est importante, plus la perte associée l’est aussi. Si les pouvoirs publics veulent procéder « en douceur », ils doivent compenser cette perte par un gain antérieur, surtout pour les populations les plus démunies qui y tiennent plus que les autres. C’est là où les transferts monétaires anticipés prennent tout leur sens.