Partenariats public-privé : à la recherche d'idées neuves pour réduire les pertes d’eau dans les réseaux de distribution

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Chris Shugart est responsable du prix Dreampipe Challenge.

Allons-nous assister à une reprise des partenariats public-privé (PPP) dans le secteur des services d’adduction d’eau en milieu urbain ? Les PPP peuvent-ils aider les compagnies des eaux des pays en développement à réduire le niveau ahurissant des pertes d’eau observées dans les réseaux de distribution ? Voilà deux questions qui méritent d’être débattues.

D’autant plus que leur caractère urgent requiert notre attention : des volumes excessivement élevés d’eau gaspillée (jusqu’à 50 % de la quantité d’eau qui entre dans les réseaux de distribution) sont un poids pour les compagnies des eaux et les consommateurs des pays en développement. Le coupable est plus précisément l’eau non facturée (a), qui recouvre l’eau non livrée (fuite et éclatement des canalisations) et les pertes commerciales (base de données client lacunaire, imprécision des relevés et raccordements illégaux).

Tout le monde s’accorde à penser que les solutions techniques existent pour lutter contre le problème de l’eau non facturée. Lors des séances de clôture d’une conférence (a) récente consacrée à ce sujet par l’International Water Association (IWA) (a) et organisée à Bangalore (Inde), les experts ont évoqué une nécessaire « révolution des mentalités » au niveau des dirigeants politiques et des responsables sectoriels. Certes, mais comment y parvenir ?

Dreampipe Challenge

Le Dreampipe Challenge (a), un nouveau prix dédié à l’innovation, pourrait répondre à cette question. Financé par l’Agence britannique pour le développement international (DFID) et ouvert à tous, Dreampipe propose des dotations attractives (au nombre de trois pour la 2^e phase, de près de 580 000 dollars chacune) qui récompenseront des idées nouvelles ou des améliorations pour augmenter les capacités de financement des compagnies des eaux afin de réduire les volumes d’eau non facturée.

De nombreux opérateurs ont encore beaucoup à faire pour réorganiser leurs services et mener un travail préparatoire, mais certains sont prêts et veulent aller de l’avant. Cependant, leurs recettes ne leur permettent pas d’aller plus loin. Voilà pourquoi l’approche Dreampipe met l’accent sur la question du financement, afin que des programmes sérieux de réduction de l’eau non facturée soient entrepris par des sources d’investissement extérieures. Les initiatives couronnées de succès serviront d’exemple à d’autres projets.

Les institutions de financement internationales ne disposent pas de ressources illimitées et imposent parfois de longues procédures. Les banques locales rechigneront à prêter en l’absence d’un bien donné en garantie : elles n’iront pas déterrer des canalisations pour les revendre si l’opérateur est dans l’incapacité de rembourser son prêt !

En principe, les programmes de réduction de l’eau non facturée devraient pouvoir permettre aux opérateurs de rentrer dans leurs fonds (coût de financement compris), grâce au flux de trésorerie généré par la réduction des coûts et à la rentrée de recettes supplémentaires. Le délai de remboursement pour la première série d’interventions (pour lesquelles la valeur est maximale) pourrait être compris entre cinq et sept ans seulement.

Le Dreampipe Challenge ne se limite pas aux solutions de PPP (et n’affiche pas plus de préférence ou d’aversion pour les PPP), qui demeurent cependant très fortement envisageables, ce qui nous ramène à la question de savoir si nous assisterons à un nouvel engouement pour les PPP dans le secteur de l’eau.

S’inspirer du passé pour aller de l’avant

Il y a dix ans, après un premier boum marqué par des objectifs trop ambitieux, l’intérêt pour des formes extrêmes de PPP dans le secteur de l’eau (notamment des contrats de concession totale) a décru. On s’est alors plutôt intéressé aux PPP pour la gestion, l’exploitation et la maintenance ainsi que pour des services à portée plus limitée. À noter que, sur le plan légal, certains pays peuvent ne pas reconnaître le statut de PPP à ces interventions. J’emploie le terme dans sa plus large acception. Vous pourrez consulter les définitions et les critères standard sur le site https://pppknowledgelab.org/ppp-cycle (a).

Ces dix dernières années, donc, ces contrats, qui se fondent davantage sur la performance, ont évolué dans leurs priorités et leur conception, selon des modalités souvent déterminées par le contexte local. Certains ont été couronnés de succès, d’autres non, la plupart du temps sans laisser d’éléments convaincants sur lesquels d’autres pourraient s’appuyer.

Certes, les PPP destinés à réduire les volumes d’eau non facturée sont complexes. Passer au crible les facteurs responsables de cette non-facturation et y remédier plongent le partenaire privé au cœur de l’activité de l’opérateur, ce qui peut menacer des intérêts en place. Dans certains cas, la gestion des pertes commerciales est un sujet politique délicat et risque de mettre au jour des pratiques de corruption.

De nombreuses questions demeurent en suspens. Un contrat basé sur des objectifs de performance dans le secteur de l’eau doit-il s’attacher à la réduction de l’eau non facturée ou viser une approche plus globale de l’amélioration des résultats ? Un contrat doit-il être définitif ? Ou autoriser des ajustements fréquents ou des renégociations ? Quels enseignements tirer de la forme et du financement standard des contrats de performance conclus dans le secteur énergétique ?

Ceux d’entre nous qui travaillent dans ce domaine attendent avec impatience la publication par l’IWA en octobre prochain d’un ouvrage qui passe en revue les récentes expérimentations des diverses formes de contrats de performance dans le secteur de l’eau en milieu urbain (au-delà du seul problème de la réduction des volumes d’eau non facturée). L’ouvrage devrait souligner les remarquables avancées réalisées ces dernières dix années dans l’élaboration de ces contrats, mais aussi les résultats inégaux et la persistance de nombreuses difficultés. Les auteurs formuleront des recommandations sur ce qui fonctionne ou non. La parution de cet ouvrage accompagne opportunément la 2^e phase du Dreampipe Challenge (la date limite de soumission est prévue fin 2017).

Pour lire l’avenir, il faudrait une boule de cristal, mais je serais prêt à parier que nous allons assister dans les années à venir à une nouvelle vague de contrats de PPP améliorés dans le secteur de l’eau en milieu urbain et que nombre d’entre eux incluront la réduction de l’eau non facturée dans leurs principaux objectifs de performance.

Vous trouverez de plus amples renseignements sur le site de Dreampipe (a). La date limite de soumission pour la 1^re phase (présentation d’une brève note de synthèse) est fixée au 17 avril 2016.