L’importance des nouvelles mesures de transparence des finances publiques pour une bonne gouvernance

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Les 10 dernières années ont été marquées par des turbulences économiques. La crise économique mondiale a en partie été provoquée par l’échec des principes régissant le comportement du secteur privé et les politiques économiques face aux défis et aux risques émergents. Il s’ensuit une conséquence moins visible, mais néanmoins importante : il faut réexaminer les principes qui gouvernent la politique et la gestion des finances publiques.
 
Le 6 octobre 2014, lors d’une conférence conjointe (a) avec la Banque mondiale, le Fonds monétaire international (FMI) a lancé, après deux années d’analyses et de consultations intenses, un nouveau Code de transparence des finances publiques (a). Je félicite le FMI pour avoir élaboré cet ensemble d’indicateurs, qui évaluent la qualité des rapports et des données budgétaires, qui sont gradués pour rendre compte des différents niveaux de capacités des pays et qui couvrent de manière plus exhaustive l’ensemble des risques budgétaires.

Ce nouveau code s’inscrit dans un mouvement plus large de révision et de développement des critères et instruments de gestion des finances publiques, avec notamment :

• l’actualisation en cours des indicateurs de performance définis dans le cadre du Programme sur les dépenses publiques et la responsabilité financière (PEFA), qui s’accompagne d’un processus de consultation publique ;
• l’adoption par les Nations Unies en 2012 des Principes de haut niveau sur la transparence, la participation et la responsabilisation en matière de finances publiques de l’Initiative mondiale sur la transparence des finances publiques ;
• la publication par l’OCDE d’un projet de principes de gouvernance budgétaire (juillet 2014).                              

Ce n’est pas un hasard si ces documents ont été actualisés au moment où le monde était aux prises avec la crise mondiale, en partie causée par la politique budgétaire, laquelle a aussi eu à réagir aux tensions économiques. Auparavant, le Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques du FMI avait été élaboré à la suite de la crise asiatique de la fin des années 1990, de même que les Meilleures pratiques de l’OCDE en matière de transparence budgétaire.

Il n’est par conséquent pas surprenant que ces nouvelles versions insistent fortement sur la notification et la gestion des risques budgétaires, qui ont joué un rôle majeur dans la crise. Les principes s’orientent également vers une conception plus globale du secteur public, qui va au-delà de l’État pour inclure les entreprises publiques et d’autres sources de risques extrabudgétaires pour les finances publiques. Après la flambée des cours des matières premières de ces 10 dernières années, les nouveaux indicateurs accordent une attention particulière aux industries extractives. Lors de la conférence du 6 octobre, le FMI a d’ailleurs présenté un projet de pilier supplémentaire qui pourrait être introduit dans son Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques et qui porte plus spécifiquement sur la gestion des recettes issues des ressources naturelles.

Ces initiatives s’additionnent pour former une réponse solide aux défis émergents et aux thématiques nouvelles qui se font jour dans le domaine des finances publiques. La principale question est désormais de savoir comment utiliser ces instruments améliorés pour qu’ils influent sur la manière dont les finances publiques sont gérées dans le monde. Cette question est liée à la façon dont les pouvoirs publics se serviront de ces outils. J’aperçois trois voies possibles par lesquelles la communauté internationale peut apporter une contribution :

1.    Réduire le coût, pour les pouvoirs publics, de l’accès à ces instruments et de leur utilisation, et améliorer leur cohérence, en tenant compte du fait qu’ils viennent d’horizons différents.
2.    Homogénéiser les incitations au suivi des évaluations réalisées à partir de ces instruments, en faisant en sorte que :

• les résultats des évaluations soient davantage accessibles aux différentes parties prenantes (ce qui nécessite de penser les instruments comme des biens publics mondiaux) ;
• les orientations que les pouvoirs publics pourront tirer des évaluations soient claires et constructives ;
• les évaluations correspondent aux préoccupations des pouvoirs publics (comme l’établissement des budgets des réformes structurelles, l’efficacité de l’impact sur le développement ou l’engagement des citoyens).

3.    Être réactif :

• mobiliser des ressources : le Groupe de la Banque mondiale apporte un appui considérable à la gestion des finances publiques : 7 milliards de dollars de fonds de l’IDA sur 2004-2012, 107 projets d’assistance technique en 2013 et un portefeuille de 4 milliards de dollars de projets en attente ;
• en plus du financement, la communauté internationale doit mettre à disposition une expertise technique en vue des réformes complexes (bonnes pratiques et savoir-faire). Il est également important de comprendre le cadre institutionnel plus vaste dans lequel s’inscrivent le budget et les institutions budgétaires, qui ne peut pas être établi dans un code, et de tenir compte des limitations de capacités, en utilisant les outils pour mesurer les avancées au fil du temps. 

S’il existe un plan d’action mondial pour la gestion des finances publiques, nous pensons néanmoins que le meilleur des plans est celui que chaque État élabore. La pertinence de l’évaluation et des normes se mesure à la façon dont elles peuvent contribuer à l’élaboration du programme de réforme propre à chaque pays. D’après mon expérience au sein de l’exécutif chilien, ces instruments le font de deux manières : en diffusant les bonnes pratiques et en permettant d’atteindre d’autres parties prenantes susceptibles de faire avancer les choses.