Proteção da Amazônia — Como navegar pela economia política 

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Floresta Amazônica vista de cima. Foto: TV Brasil
Floresta Amazônica vista de cima. Foto: TV Brasil

A Amazônia abriga um valor excepcional; apesar disso, a cada ano, uma parte dessa riqueza natural é perdida devido ao desmatamento. De fato, a cada ano que a fronteira agrícola avança nesse frágil ecossistema, aumentam os riscos de que a riqueza se perderá para sempre. Interromper e, posteriormente, reverter essa tendência perigosa requer incentivos diferentes.  

A tragédia dos comuns 

A tragédia da Amazônia é apenas uma manifestação da “tragédia dos comuns”. Em poucas palavras, refere-se à falta de clareza sobre os direitos de propriedade em relação a um recurso, o que pode levar a sua superexploração. Aplica-se tanto a estoques de peixes globais (sobrepesca), espécies ameaçadas (caça furtiva) ou grilagem de terras na Amazônia. Na Amazônia brasileira, a grilagem está associada à própria natureza de uma região de fronteira na qual os direitos de propriedade permaneceram pouco definidos desde o império português. Ao mesmo tempo, a fragilidade do Estado de Direito nessa região de fronteira também resulta em outras violações do Código Florestal brasileiro, que, tecnicamente, prevê a proteção de uma parcela de floresta natural em todas as propriedades privadas.  

A tragédia da superexploração da Amazônia prejudica o Brasil e o mundo, já que o valor da floresta em pé — abrangendo serviços ecossistêmicos como a captura e o armazenamento de carbono, regulação do clima e uma biodiversidade excepcional — excede quaisquer valores privados gerados pela pecuária, extração de madeira ou mineração. No entanto, embora os benefícios ambientais, em sua maioria, sejam colhidos por um grupo difuso de beneficiários (no caso específico da Amazônia, praticamente o mundo todo), os lucros financeiros se dirigem a um grupo muito menor, que inclui, naturalmente, os próprios violadores das leis. Para eles, sem levar em conta os custos que impõem aos outros (as "externalidades negativas", em jargão econômico), o cálculo econômico lamentavelmente trabalha a favor da destruição.  

Mudança de incentivos: fortalecimento das instituições  

É necessário continuar promovendo pesquisas científicas para ampliar o apoio à proteção florestal. Contudo, mais ainda precisa ser feito, porque os valores em jogo são muito altos para que confiemos apenas no poder suave da persuasão. Também são necessárias medidas de coerção. Afinal, a maior parte do desmatamento na Amazônia é ilegal. Portanto, em grande parte, interromper o desmatamento é uma questão de aplicação da lei, o que também inclui vários desafios.  

Por um lado, pelo menos desde a publicação do influente estudo de Douglass North, sabe-se muito bem que as instituições moldam os mercados e as economias — tanto quanto as forças econômicas moldam as instituições. Isso significa que, enquanto o desmatamento permanecer lucrativo, as instituições podem ter incentivos para permitir que ocorra, ou pelo menos não o impedir. Esse enigma é uma variante da "maldição dos recursos naturais", a qual dita que os altos rendimentos dos recursos naturais (neste caso, o esgotamento das florestas) corroem as instituições.  

Há vários exemplos dessas instituições endógenas na Amazônia, como a ineficiente aplicação das leis existentes, que se manifesta na forma de cortes orçamentários para os órgãos de aplicação da lei (como Ibama e ICMBio) ou em processos judiciais sem vigor; o endosso legal implícito de atividades ilegais, como a extensão repetida das datas de corte para a regularização de terras recém-ocupadas (estimulando, na prática, a grilagem); as revisões de 2012 do Código Florestal, que, essencialmente, perdoam grandes partes do desmatamento ilegal passado; e as poucas medidas de dissuasão, na forma de multas muito baixas aplicadas ao desmatamento. Por fim, os infratores têm oportunidades para simplesmente ampliar a área que pode ser legalmente desmatada, como, por exemplo, saindo da região oficial da Amazônia Legal, cujos limites regionais de desmatamento são relativamente mais rígidos.  

Ironicamente, devido a essas instituições endógenas, certos pacotes de políticas públicas destinadas a reduzir o desmatamento podem ter consequências não intencionais. Por exemplo, uma maneira de impedir a conversão de terras sem sacrificar a produção agrícola seria combinar intervenções de governança florestal (como medidas de “comando e controle”) a iniciativas de promoção da produtividade agrícola, o que resultaria essencialmente na intensificação agrícola (mais produção por hectare). No entanto, quando as instituições são endógenas, é como "deixar a raposa cuidando do galinheiro": o efeito Jevons indica que agricultores mais produtivos também são mais competitivos e, embora se tornem mais eficientes na produção, ainda assim têm maior demanda por terra — o que alimenta seus incentivos ao desmatamento e gera incentivos políticos para enfraquecer as instituições destinadas a proteger as florestas.  

Rumo a um ciclo virtuoso político-econômico  

Portanto, realinhar os incentivos e torná-los compatíveis com uma governança florestal efetiva está ao centro da agenda de proteção da Amazônia. Nosso relatório recém-publicado argumenta que esse modelo de crescimento precisa ser reequilibrado entre a agricultura e os setores que, em última análise, impulsionam a transformação econômica: manufatura e serviços. Ao mesmo tempo, tal modelo aumentaria a produtividade em toda a economia (ou seja, não apenas na agricultura). Isso removeria a pressão da fronteira agrícola e reduziria a resistência à proteção efetiva da floresta — e quanto mais rápido mudarmos a expectativa de que o futuro da prosperidade na Amazônia está na agricultura extensiva, melhor. Para garantir que os incentivos mudem mais rapidamente, defendemos o uso de um modelo de financiamento para a conservação que monetize o valor excepcional das florestas da Amazônia, fazendo com que seja mais benéfico para todos protegê-las em vez de destruí-las.  

A construção de instituições leva tempo, entretanto, e isso também se aplica às instituições que protegem as florestas, apoiam o crescimento da produtividade e canalizam o financiamento. Essas últimas podem ter um desenvolvimento mais rápido: logo, seria bom começar por elas. O financiamento será crucial tanto para os esforços de governança de recursos florestais quanto para um modelo de desenvolvimento mais equilibrado e sustentável. Ele também pode ajudar a reorientar as expectativas mais rapidamente se houver recursos financeiros disponíveis para as florestas protegidas; e as expectativas, como sabemos, são capazes de transformar rapidamente os incentivos.  

Este texto foi originalmente publicado no JOTA em 17 de julho de 2023.

Autores

Marek Hanusch

Economista Líder e Líder de Programa no Grupo de Práticas para Crescimento Equitativo, Finanças e Instituições do Banco Mundial 

Robert Taliercio O'Brien

Diretor Regional do departamento de Crescimento Equitativo, Finanças e Instituições

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