Бюджетирование затрат на меры по борьбе с изменением климата: опыт Грузии

Все больше стран считают климатическую маркировку бюджета (CBT) важным инструментом идентификации, измерения и мониторинга государственных расходов на осуществление климатически значимых видов деятельности.  Климатическая маркировка бюджета – это не просто составление формальных отчетов. Она требует постановки четких целей и определения того, учтены ли в выделенных государственных ресурсах климатические аспекты, и соответствуют ли эти ассигнования национальным стратегиям борьбы с изменением климата, приоритетным направлениям краткосрочной и среднесрочной перспективы, целевым показателям и международным обязательствам. Маркировка бюджета также помогает привлекать внешние ресурсы для достижения поставленных целей.

Зачем нужны маркеры или «что в имени тебе моем»?

Для более точного понимания того, как государственные расходы соотносятся с основными приоритетами, например, с целями в области устойчивого развития, обеспечением гендерного равноправия и действиями в области изменения климата, Министерство финансов Грузии (Минфин) начало маркировать бюджетные подпрограммы в своей системе электронного бюджета на 2023 год. Грузия, страна с доходами выше среднего уровня, стремящаяся присоединиться к Европейскому союзу, имеет солидную национальную Стратегию в отношении изменения климата до 2030 года (CCS), нацеленную на смягчение последствий изменения климата, и четко сформулированный план действий по реализации этой стратегии. Страна также осуществляет подготовку национального плана мер по адаптации к изменению климата (NAP). Знание того, как государственные финансы способствуют реализации CCS и NAP, а также изучение международного опыта крайне важны для управления процессом осуществления климатической повестки Грузии и обеспечения согласованности отраслевых стратегий, процессов бюджетирования и расходования средств для достижения поставленных амбициозных целей.

В этой связи Минфин и Министерство охраны окружающей среды и сельского хозяйства Грузии (MEPA) обратились к Всемирному банку с просьбой о содействии в обобщении и предоставлении мирового опыта и проведении анализа отдельных примеров практики стран, наиболее актуальных для Грузии согласно рекомендациям ОЭСР и ЕС. В этой работе анализируются как способы формирования данных в рамках климатической маркировки бюджета, так и способы их использования.

При том что инвестиции в защиту окружающей среды, или «зелёные» виды деятельности, зачастую вносят вклад в смягчение последствий изменения климата и адаптацию к ним, они могут быть и неэффективными. Методология климатической маркировки бюджета требует классификации видов деятельности с четким разграничением «зелёных» и климатически значимых видов деятельности в конкретном грузинском контексте, а также обеспечения их эффективной увязки с национальными целями и стратегиями в области борьбы с изменением климата.

С учетом наличия портфеля разрабатываемых проектов, направленных на решение различных первостепенных задач развития, идентификация, маркирование и классификация проектов с точки зрения их доли в общем объеме финансирования, выделенного на цели адаптации к изменению климата или смягчения его последствий, помогает Грузии измерять, насколько эффективно существующие объемы финансирования обеспечивают достижение поставленных целей. Это также позволяет привлекать новое финансирование, особенно из международных источников, и поддерживает процесс принятия решений на основе всей необходимой информации с целью приоритизации программ и их конкретных компонентов с учетом их вклада в достижение национальных целей по противодействию изменению климата.

Переход Грузии на принципы «зелёной» экономики

Для обеспечения того, чтобы процесс бюджетирования с учетом климатических аспектов был эффективным, всеобъемлющим и устойчивым, правительство Грузии активно использует методы обучения на практике и перенимает практический опыт стран, занимающих ведущие позиции в области бюджетирования затрат на борьбу с изменением климата, при этом климатическая маркировка бюджета служит предварительным этапом.

 

При том что в рамках CBT Грузия намеревается маркировать почти все свои 1 500 подпрограмм, включенных в электронный бюджет, первоначальный пилотный проект сосредоточен исключительно на бюджете Министерства охраны окружающей среды и сельского хозяйства (MEPA) на 2023 год объемом приблизительно 302,5 млн долл. США, который охватывает 15 головных программ и 61 подпрограмму.

Данный пилотный проект способствовал тому, что финансовые специалисты начали более осознанно и систематически задумываться о маркировке бюджета. Это стало очевидным в ходе двухдневного семинара, недавно организованного недалеко от Тбилиси для 30 руководителей финансовых подразделений MEPA и подведомственных организаций министерства. В ходе этого мероприятия по обучению на практике выявили, какое методическое руководство необходимо для достоверной оценки результативности каждой программы с точки зрения достижения климатических целей, и определили, как этот процесс можно тиражировать в других ведомствах, работающих в системе электронного бюджета. И самое главное, семинар заложил основу для формирования в стране искренней заинтересованности в системе климатической маркировки бюджета и для интеграции этой системы в бюджетный процесс, а также дал старт созданию национальной таксономии государственного климатического финансирования. Основываясь на успешном опыте первого мероприятия в MEPA, правительство намеревается тиражировать практику климатической маркировки во всех отраслевых министерствах, при этом в качестве коучей будут выступать сотрудники MEPA.

Из опыта Грузии можно извлечь три урока: 

Запуск процесса бюджетирования с учетом климатических аспектов. Климатическая маркировка бюджета имеет ключевое значение для правильного выстраивания процесса бюджетирования с учетом климатических аспектов за счет оценки реализации стратегических приоритетов в области борьбы с изменением климата, включая национальные, региональные и глобальные обязательства в этой сфере. 

Активное продвижение бюджетирования с учетом климатических аспектов. Опора только на климатическую маркировку бюджета с целью реализации выгод от климатически значимой деятельности вряд ли будет эффективной или устойчивой. Необходимы также стратегическое планирование, программное бюджетирование, государственные информационные системы управления финансами и – в идеальном варианте – соответствующий закон. Такой подход к отслеживанию расходов на меры по борьбе с изменением климата, основанный на активном «цифровом продвижении», поддерживается в рамках новой операции Всемирного банка в поддержку политики в области развития. Будучи новой сферой деятельности, бюджетирование с учетом климатических аспектов также требует формирования дополнительных навыков и повышения осведомленности сотрудников, занимающихся управлением государственными финансами, и отраслевых специалистов. Грузия начинает с четкого позитивного фокуса на мерах по борьбе с изменением климата, который впоследствии может быть расширен с охватом регулярных и налоговых расходов – неэффективных с точки зрения достижения климатических целей. 

Таксономии финансирования и охват бюджетирования с учетом климатических аспектов. По мере все более широкого использования данных для принятия решений и обеспечения подотчетности крайне важным становится наличие строгих таксономий и подготовка методических рекомендаций. Этой работой руководит Национальный банк Грузии: он разработал Таксономию устойчивого финансирования, включающую «зелёную» и «социальную» категории, и в дальнейшем планирует совершенствовать эту таксономию. Всемирный банк также оказывает техническое содействие Грузии при внедрении климатической маркировки бюджета. Это содействие касается классификации мер по смягчению последствий изменения климата и адаптации к ним, а также разработки учитывающей специфику страны таксономии государственных расходов на меры по борьбе с изменением климата, которая будет функционировать как «живой» ресурс. Используя в качестве отправной точки «зелёную» таксономию, эта база данных будет сосредоточена на климатически значимых видах деятельности, которые отличаются от тех, что включены в более обширную базу данных «зелёной» таксономии, и будет учитывать соответствующие национальные и международные методологии и руководства, адаптированные к грузинскому контексту. 

Всемирный банк поддерживает усилия Грузии по внедрению бюджетирования с учетом климатических аспектов в рамках проекта «Наращивание потенциала правительств для руководства переходом к «зелёной» экономике» в соответствии с Общеэкономическим подходом к проблеме изменения климата в регионе Европы и Центральной Азии и Региональной программой по борьбе с изменением климата и охране окружающей среды в Закавказье.