生态补偿制度助力中国实现更加绿色的未来

你是否知道中国在利用财政转移支付加强环境管理这一方面走在世界前列？大多数人对于这个问题的回答大概都是“没有”。中国在利用财政转移支付为土地所有者和地方政府提供行动激励，从而改善土地和水资源管理等方面所做出的努力，国际上对此知之甚少。即使在中国国内，这种被称为“生态补偿”的制度由于其涉及范围广泛、类型众多，因此在项目设计和实施中的关键经验也未能被及时加以回顾和总结。

为填补这一空白，世界银行最近发布了一份关于中国生态补偿制度范围、多样性和绩效的报告。报告由世界银行与中国国务院发展研究中心合作编写，分析了生态补偿制度的趋势、挑战和机遇，并为此类项目的进一步发展提出了建议。

报告显示，生态补偿制度的性质和规模在过去二十年发生了巨大的变化。生态补偿项目包含多种补偿形式，例如对农民基于结果的补贴，对受到限制开发影响的人员所提供的补偿，以及对省和地方政府实现环境目标的财政激励等。自2001年以来，中国通过此类项目共提供了逾2350亿美元的转移支付，目前每年财政支出超过300亿美元（图 1）。

图1：中国每年的生态补偿投入迅速增长

这些项目为解决中国的土地资源、水资源和生态系统退化等问题发挥了重要作用。尽管中国环境退化的根源可以追溯到几十年前，但到上世纪90年代后期，环境退化的成本已变得难以承受——洪水、干旱和沙尘暴等环境问题每年造成大量的人员伤亡和数十亿美元的损失。例如，1998年长江洪水受灾人口高达2.4 亿，经济损失约372亿美元，而长江上游的森林过度砍伐就是导致此次洪灾如此严重的原因之一。此外，包括黄土高原在内的干旱地区由于过度放牧导致植被丧失，不但使沙尘暴变得更加严重，也加剧了主要河流的淤塞。

为此，中国政府启动了一系列旨在加强农村土地管理和水资源管理的项目，采取了多种基于激励的方法，例如直接付款给农民或者向省和地方政府提供赠款，鼓励在陡坡上重新造林，采用保土措施，并对面临荒漠化风险的土地进行植被复原等。资金支付需要与激励措施保持一致，以确保那些符合全国利益的措施也符合地方政府的财务动机。通过对中国的全国生态系统进行评估发现，从2000年到2010年，碳封存增长了23.4%，土壤保持增长了12.9%，防洪能力上升了12.7%，沙尘暴预防能力上升了3.6%。而这些趋势在2010年后也得以继续保持。

尽管取得了这些成就，中国似乎尚未形成完善的生态补偿制度体系。本报告汇集了政府机构、学术界和其他方面的数据来源，重点考察了中国生态补偿的发展趋势，包括在地方层面越来越多的创新型水质改善项目，以及生态补偿作为空间规划的有效补充，在支付限制开发的成本方面日益增长的作用。报告还发现，许多生态补偿项目仍然以投入而非结果作为支付条件，这在某些情况下可能会削弱激励的效果（图2）。

图2：很大一部分生态补偿项目继续依赖于投入指标而非结果指标作为支付条件

报告提出了加强生态补偿制度建设的一些途径。比如以水资源项目为例，至少可以采用以下五种措施：

(1)   将流域层面的目标与子流域项目目标对接：通过改进全流域范围的水文和水质建模确定流域层面的目标，改进流域管理计划并将这些目标融入其中，以此指导地方生态补偿工作，实现生态系统的协同效应。

(2)    提高数据透明度，以加强问责并提高对环境结果的信心。当前公众可获得的信息仍然有限。提高数据透明度有助于促进包括私营部门在内的社会各界更广泛地参与。收集更广泛的生态指标可为实施更复杂的项目提供支持，也可以推动影响评估的开展。

(3)    开发协调平台（即旨在促进知识交流和能力建设的跨辖区常设机构）以降低交易成本。这类平台可以为开发建设新项目提供支持​，也有助于解决现有项目中的各方争议。这类平台可由流域层面的管理当局主持建设，采用全流域视角来促进跨辖区的协调活动、经验分享和问题解决。

(4)    确保监管确定性，以鼓励水污染排放权交易的发展。市场化体系在解决水污染方面具有很大潜力，但这种潜力尚未得到充分利用。国家或流域层面（关于交易体系、排放权初始分配、产权和定价）的政策、法律和技术指导的推进可以推动这类体系的快速发展。

(5)    通过多元化筹资提高生态补偿项目的可持续性。中国目前的生态补偿项目主要依靠政府资金。实现资金来源的多样化——如利用私营部门对基于土地利用的碳抵消或生物多样性损失抵消的投资，有助于此类项目的扩展。

中国政府计划今后继续扩大生态补偿的使用。在此背景下，提高生态补偿制度的有效性将十分重要。中国的成功对于世界其他地区也有重大意义，因为生态补偿可以解决很多具有全球影响的问题——例如，植被恢复项目不仅可以改善本地土壤和水质，而且也可以固碳、减少跨境沙尘污染并改善全球生物多样性。世界银行在其对华投资中正越来越多地寻求这种全球和地方收益的协同效应。例如，今年开始实施的长江保护与生态修复项目就借助世行投资支持江西的流域生态补偿项目，以减少河流营养物和塑料污染，这对本地和全球环境都大有裨益。除此外还有其他很多类似的机会。

世界其他地区也可以通过学习中国的经验而受益。中国生态补偿项目成功的重要因素之一是项目实施的灵活性。中央政府提供资金和总体指导方针，同时允许地方政府根据本地情况做出解释和调整。混合性政府融资模式也促进了项目的灵活性——融资方法之一是由中央政府提供配套资金，地方政府可以混合搭配不同来源的资金。其他国家也可以考虑这种灵活的框架方法。通过采用上述做法以及报告中总结的其他经验，中国可以进一步强化它在生态补偿领域所取得的成功，同时为世界其他国家提供有益的参考。