发展中国家如何应对复杂严峻的外部环境

在2025 年世界银行发展经济学年度会议（ABCDE）上的主旨发言，2025年7月22日 

引言

重回世界银行，我感到非常高兴和荣幸。我很高兴看到这么多熟悉的面孔，有朋友、同事和熟人。我非常感谢英德米特·吉尔、蕾切尔·格伦纳斯特和柯成兴今天给我这么个好机会，让我就发展中国家如何以最佳方式应对复杂严峻的外部环境、包括一些有意思的全球经济悖论，和在座的各位分享一些想法。

对我来说这一刻特别令人感动，因为我曾经有幸和斯坦·费希尔 （Stan Fischer ）共事，在他初次加盟国际货币基金组织（IMF）担任第一副总裁的时候担任他的“顾问”。我从斯坦身上学到了很多东西，不仅仅是他的分析才干和强大的沟通技巧，他工作中富有人情味的一面同样令人印象深刻。无论是他对待单个国家改革案例的方式，还是追求中东全面、持久和公正的和平，抑或是他对国际经济秩序运行的贡献，这一点始终都是显而易见的。

重要的是，斯坦从不利用他的才华来恐吓或贬低他人的想法。相反，他利用他的才华来使他人的想法开花结果。和在座的各位以及其他许多人一样，我受益于他的才华，也怀念他的友谊。

值得一提的是，这个月刚好是我作为暑期实习生初次踏入这个机构的 44 周年。那个夏天可不仅仅是临时打工赚钱帮助我完成博士学业，那是一段刻骨铭心的发现知识和建立持久友谊的时光，所有这些都发生在一个机构里，在此之前我对它只有远远羡慕的份儿。那也是一次宝贵的机会，可以亲身体验这个机构以及位于街对面的它的姊妹机构是怎样帮助发展中国家应对贫困、不平等和有待开发的潜力等多方面的挑战。

我实习之后的那段时间对发展中国家来说一点也不顺利。事实上，就在第二年，我当时正在街对面的国际货币基金组织实习，我有幸近距离目睹了一个对全球产生重大影响的时刻：墨西哥的债务违约。正如经济史学家们现在的普遍共识，这一事件标志着拉丁美洲1980 年代“失去的十年”的正式而痛苦的开端。然而，随后发生的事情远比一系列重大债务重组要复杂得多，最终影响也要深刻得多。债务重组消除了严重的债务积压，债务积压挤占了本应用于重要投资项目和关键社会领域的宝贵国家资源，多方面侵蚀了增长潜力。

重要的是，那个时代还见证了大多数发展中国家悄无声息但意义深远的国内政策革命的出现。对于越来越多的国家来说，这场革命从根本上提升了他们的能力去驾驭全球化的巨大力量，使他们能够真正增强内部增长和发展引擎。

然而，时至今日，全球经济风向已经发生了令人迷茫的转变。对于许多发展中国家来说，曾经的顺风霎时间变成了逆风。国际环境非但不能为有利的国内事态发展推波助澜，反而变成了接二连三的令人不安且近乎无情的负面冲击的根源。

我们正处于一个全球增长放慢、供应链日趋不确定和碎片化、关税政策多变、援助资金大幅减少、外国直接投资流入难以预测和国际债券市场行情不稳的时期。很自然，我们的冲动和大家关注的焦点主要集中在造成这些负面冲击的根源上，这是可以理解的。当然，这一即时分析视角非常重要，但不应以牺牲另外两条同样重要的研究线索为代价。 

第一是要求我们不要只把这些冲击看成是孤立的外生事件，而是将其视为加剧全球体系中业已存在的长期结构性弱点的强大加速器。第二是通过分析，希望能找到和识别出在这所有担忧和错位中无一例外而且往往出乎意料地出现的机遇。

这个双重角度——理解加速器和抓住机遇——正是我今天上午想要讨论的内容。我今天同各位交流的结构如下：

首先，我们简要阐述一下全球经济和金融秩序持续深刻演变的特点。这种政策引发的动荡带来的日益严峻的挑战之一是整套关系和标准的显著变化，这些关系和标准在不久前还被广泛视为稳定参数而不是不可预测的变量。

然后，我们把注意力转向发展中国家的未来，如果他们不能在以下四个关键领域做出果断反应将会面临什么情况：第一，继续加强自我保险，建立抵御外部冲击的更深层的韧性。第二，作为不断演变的国际秩序的一部分发挥更积极的作用。第三，抓住新机遇改变已经衰竭的增长模式，大力加强社会领域，特别是卫生和教育。第四，需要一个由拥有大量外国资产的国家组成的小规模但具有重要战略意义的子群体，来考虑采取更细致的方法为子孙后代管理财富。

最后，我们将探讨多边机构在帮助发展中国家应对这一日趋复杂多变的全球格局中可以发挥的不可或缺的作用。

背景

在二战后的大部分时间里，全球经济和金融秩序基本上是按照核心-外围结构运行的。以美国为核心提供全球公共产品，例如安全保障、公海航道和储备货币。它通过其无与伦比的金融市场和全球对其货币的需求收取了可观的经济租金。它对主要多边机构的决策产生了重大影响。它被认为能够发挥全球稳定来源、外部干扰减震器和危机时期消防员的重要综合作用。世界各国依赖美国提供关键熔断措施，防止局部的金融或经济危机广泛扩散蔓延。

在相当长的一段时间内，这整个结构都受制于对规则和标准的普遍理解。总体目标，即全球的共同愿望，随着时间的推移逐渐趋同，引向一个更加一体化、和平和最终繁荣的全球经济和金融体系。从本质上讲，这是一个共同的故事，一个关于渐进融合和共享繁荣的叙事。

然而，这种结构尽管具有一切优势，但最终还是被三个强大的因素所破坏。第一，对不断恶化和从本质上会破坏稳定的分配结果的关注不够，随之而来的是具有政治影响力的社会阶层中破坏稳定的疏远和边缘化浪潮。这导致了深刻的逆转：几十年来影响政治的经济学变成了政治的附庸。

第二，成功和快速扩张的大型发展中国家、尤其是中国无法充分融入传统结构，这就构成了深刻的挑战。中国举世瞩目的经济发展的结构设置对现有秩序带来了独特的、前所未有的挑战。中国经济的绝对规模庞大，而人均收入水平虽然在快速提高但仍相对较低，这加剧了中国当前的国内发展优先事项（通常以出口拉动增长和工业扩张为中心）与国际社会对中国政府承担更多国际责任（比如市场自由化、知识产权保护、环境治理等）的期望两者之间的不利偏差。

中国推迟从根本上改变增长模式的时间越长，这种偏差就越明显，越会破坏稳定。与此同时，世界已经没有足够的空间来轻松地吸收中国的出口推动。这就造成了现有全球治理结构过去和现在都在努力解决的紧张局势。

第三，一系列事态发展使美国本身从一个被视为可信赖的稳定因素变成了一个不可预测因素，有时甚至是对世界其他国家造成冲击的直接来源。2008 年的全球金融危机直接发源于美国这个核心中的核心，2017-2019 年的关税武器化和普遍使用支付系统制裁的趋势也是如此。同样，2021-2022 年未能确保全球公平公正地分享新冠疫苗，削弱了在突发公共卫生事件期间对全球合作的信任。2025 年关税政策的“超级武器化”、既有国际援助体系的瓦解、对悲惨的人道主义危机的持续漠不关心以及一再违反国际法的行为亦如此。

这些行为严重侵蚀了世界对其主要靠山所期望的可预测性和可靠性。就其设计本身而言，传统的核心-外围模式从本质上并无能力而且也确无机制来应对一个日益不可预测的核心，一个政策引发全球体系动荡的根源。然而，在这个错综复杂的全球体系中心还没有一个可以替代美国的现成或有力的选项。此外，一些国家围绕核心建造的替代“管道”也还不够大，无法提供全面的替代方案。

曾经主要由普遍接受的原则和可预测的规范驱动的秩序现在是在不断运动中——不可否认的是，这是一段通往仍然极不明确的目的地的坎坷旅程。在这段不确定的旅程中，大多数旅客都发现很难预测下一轮来自核心的政策引发的动荡会是什么。 

在越来越多的案例中，应对能力受到挑战，因为人力和财务韧性水平显著下降，限制了其固有的吸收冲击和有效应对的能力。对于广大发展中国家来说，这是新的现实：一个全球增速放缓、供应链日趋不可靠、援助资金显著减少、金融动荡频发、外国直接投资流入难以预测、外国市场明显更加不确定的世界。这是一个经济日趋分散化的世界，无论是在国家内部还是在国家之间皆如此。

这种奇特的角色互换，或者说现在市场谈论中普遍所说的“发达市场变新兴市场”（发达市场表现出新兴市场特征）令人不安。想想我们现在多么频繁地使用这些词语来描述位于全球核心中心的美国而不是苦苦挣扎的发展中国家的事态发展吧：“关税武器化，追求相互矛盾的目标”、“不负责任的财政政策”、“爬行式财政主导”和“对央行独立性的威胁”。

这种角色互换虽然令人不安，但还不是近期唯一不寻常的事态发展。重要的是，这一次，发展中国家总体上没有进入经济重症监护室，尽管作为全球火车头的美国感染的不只是普通感冒。相反，许多发展中国家在过去几十年里实行的来之不易的政策改进、体制改革和增强版宏观经济框架使它们能够较好地驾驭这一充满挑战的格局。

展望未来

当然，适用于发展中国家作为一个集体的方法并不统一适用于每个国家。重要的是，过去的成功也不能自动保证未来的成功。事实上，在国外政策引发的动荡发生之前，政策制定者需要从根本上加强在四个重要领域的政策决心。

首要或许也是最基本的当务之急是继续加强自我保险。这涉及到系统地缩小外部冲击引发一系列破坏稳定的国内经济和金融反应的范围。这远远超出了维持宏观经济稳定的范围，尽管维持宏观经济稳定仍是基础。还涉及到积极解决长期存在的结构和金融脆弱性，例如金融市场容量小、监管框架薄弱和治理缺失，也许可以利用广泛认可的、实际上是敌对的国际环境提供的“空中掩护”。增强韧性对于抓住“黑暗中的一线光明”绝对也是至关重要的，我向各位保证， 这“一线光明”确实存在于普遍的担忧之中，我稍后会讲到。

鉴于大多数发达国家可能会采取超常刺激的需求管理政策，因此在短期内改革窗口得到加强。对于美国来说尤其如此，尽管其失业率在相对较低的4%左右，但财政赤字被设定为在未来几年保持在 GDP 的 6%-8% 的范围内。在经济周期的这个阶段，这种扩张性财政政策对于发达经济体来说是史无前例的。美国似乎也处于美联储再次降息的边缘。

美国宽松的财政政策和可能进一步放松的货币政策相结合，会产生巨大的需求动力。同样，在德国的带领下，欧洲也正在以几十年来除新冠疫情和全球金融危机等极端危机时期外从未见过的方式放松财政政策。同样，伴随这一重大财政刺激措施而来的可能是欧洲央行进一步降息。

发达经济体的这种相关但非协调好的需求刺激提供了暂时的喘息空间，并有可能对全球需求产生促进作用，发展中国家可以加以利用。然而，这种看似有利的、政策驱动的外部需求刺激本身并非不带有一系列重大风险。它的有益影响可能会因两大经济和金融陷阱而严重脱轨。

第一个风险是市场有序吸收发达国家发行的大量国债的胃口有限。如果消化问题变得更加突出，就会不可避免地导致市场利率大幅上升和收益率曲线陡峭化。这不仅会使发展中国家的借贷成本大幅上升，还可能会使它们有序和可预测地进入国际资本市场之路变得严重复杂化。

第二个风险关系到高度不稳定的美国关税政策引发中国、欧洲和一些较大型发展中国家等主要经济集团的广泛报复。由此导致的全球贸易流动中断无疑会导致成本全面上升，因为企业竞相重置供应链，同时也使得跨境供应链的可靠性和有效性大大降低。

这些固有风险直接把我们引到发展中国家的第二个政策优先事项，即积极探索和加强国际联系，以增强韧性、提高敏捷性和扩大选择性。虽然南南贸易在近几十年里显著扩张，但仍远低于最初条件和经济互补性所预测的水平。

这一点是有可以理解的原因的，超出了南北贸易有史以来强大的引力范围。这些原因包括严重的制度和市场失灵，这可以而且也应该通过多年的协调努力来解决。这意味着投资于区域基础设施建设、协调统一法规、促进区域金融一体化和达成新的贸易协定。

发展中国家的第三个政策优先事项是确保他们能够更好地利用令人兴奋的新创新的巨大潜力。这不仅包括传统行业提高生产率的跨越式发展机遇。重要的是，社会领域、特别是卫生和教育领域作为发展中国家往往面临最严峻挑战而且人力资本投资回报率最高的领域，为重大变革性改善令人鼓舞地敞开了大门。

然而，大多数国家如果希望真正准备好走进这扇门，就需要进行大量的准备工作。这包括投资建设数字基础设施、培养高技能劳动力队伍和营造鼓励而不是扼杀创新的监管环境。

尤其是人工智能领域的发展，其速度之快令人叹为观止，而且必将产生深远的影响。想想人工智能仅在最近短短三年里就取得了惊人的发展——从只能回答基本问题和执行简单任务，到成为从根本上改变教学-学习-研究关系的强大智能伴侣。

想象一下边远地区的诊所使用人工智能驱动的诊断工具、缺少服务的学校使用个性化自适应学习平台、人工智能优化农业实践促进粮食安全的潜力。在短短几年时间，我们很可能会发现在这个世界上，人工智能代理可以很容易通过领英等平台雇用，并在关键经济领域发挥至关重要甚至不可或缺的作用。实际上，我们没有时间可以浪费，必须争分夺秒建立必要的基础生态系统，以便从一些精明的观察家所描述的“新电力”中受益。

如果没有安装好基本的布线系统，就根本无法从这种革命性电力中受益。此外，浪费的时间越多，人工智能和其他创新加剧全球分散化和不平等的风险就越大。

第四个政策优先领域关系到一个规模不大但具有重要战略意义的发展中国家子群体，即那些拥有高额外汇储备和大量国家金融财富的国家，这些国家历来维持结构性增持美元资产。这种增持无疑对其大有裨益，尤其是在前一时期不可否认的美国经济例外论盛行期间。然而，它目前面临着越来越多的挑战——从许多美国资产估值过高到美国国债的风险缓解特性日益受到侵蚀，无论是从其波动性还是与其他资产的关联性来说。

由于美元作为全球储备货币还没有单一的、现成的替代选项，美国金融资产从广度和深度来说也没有替代选项，因此这些国家的多元化进程不可避免地是一个漫长而复杂的过程，需要谨慎的资产分解、重新审视资产配置方法和超越传统避险资产的新型投资理念。推迟开始这一进程的时间越长，吸收他国更成功的多元化战略相关的重大损失的风险就越大。

对多边机构的影响

所有这些深刻的转变——从全球性冲击的性质变化到国内增强韧性和采用技术的必要性——使我们认识到多边机构能够而且应该在瞬息万变的全球经济中发挥至关重要的作用。我今天把重点放在世界银行和其他多边组织、包括区域开发银行上，把“超越援助”的概念提升到一个更高、更复杂但最终更重要的参与和影响力层面。

我们这个经历了深刻变化的世界要求这些机构作为成员国信赖的顾问，从根本上提高专业知识水平和有效性。这意味着要真正有能力综合、汇集和传播成员国在新型和快速发展的领域的最佳实践，充当政策创新的全球集散中心。必须超越言辞，成为不可或缺的知识中心，推动技术创新的高效和公平传播，从而对健康结果、教育成就和国家生产率产生实质性和变革性的影响。

这些机构的忠诚敬业的员工必须被授权并有能力回答几年前似乎还完全陌生的问题。这些迫切需要回答的问题举例如下：

• 各国如何最好地与新兴人工智能代理互动，有效地补充现有人力资本和弥合技能差距，而不是取代劳动力？
• 我们如何利用技术显著改进向更大范围的、往往服务不足的公民群体及时提供的基本卫生和教育服务，确保公平可及？
• 如何以最佳方式建立整个生态系统——包括基础设施、技能和监管——以促进在整个经济中快速、公平地传播新型的、提高生产率的技术，防止进一步差异化？
• 如何管控创新带来的不可避免的风险？

这些不再是学术辩论的理论问题，而是迫切的运营要求，需要切实可行的、可扩展的解决方案。

然后还需要共同努力来促进更深层的区域互联和高质量的区域项目。这意味着要更有力地超越国家孤岛，支持跨境基础设施建设、贸易便利化和共享资源管理。与此同时，在这个显然更容易受到日趋频繁和严重的外部冲击影响的世界，发展中国家迫切需要大力加强应急筹资机制，包括通过更智慧的公共/私人风险分级和分担。

重点是必须比以往任何时候都远远 “超越援助”，纳入根本性的、起重要作用的变革，这些变革不仅越来越多地影响各国的行为，重要的是影响他们的行为方式，强调国内自主权、能力和韧性。

最后，多边机构在脆弱国家的作用至关重要——这个领域除了经历着难以想象的人道主义悲剧外，还遭受大范围且具有破坏性的制度和市场失灵。在这种背景下，传统发展模式往往发生动摇，治理、安全和基本服务交付的多重挑战错综复杂地交织在一起。这个领域迫切需要提高有效性、加强国际行为体之间的协调、进一步开放思想，并且往往需要另辟蹊径。我特别高兴地看到大卫·米利班德（David Miliband）在此就这一深刻而充满挑战的多边合作前沿分享他的真知灼见。

结束语

我不想以总结我的主要观点作为结束语，希望我讲清楚了日趋复杂和往往自相矛盾的全球大环境。相反，我想重申一遍我们人类有幸目睹的一系列看似无穷尽的技术创新的深刻的双面性。一方面，这些创新为彻底改变生产力、推动社会服务转型和开辟包容性增长新路径提供了前所未有的机遇。然而，在另一方面，也敲响了警钟。如果发展中国家不能果断地为在整个经济中高效和公平地传播这些创新创造必要的基础条件——重要的是从卫生和教育等基础领域开始——他们就会在不经意间加固一个破坏性的反向趋同过程。这意味着他们不仅不能赶上发达经济体，反而会落得更远，从而加深国家内部和国家之间的不平等，加剧本已不稳的国际秩序的分崩离析。

这种积极适应和系统“布线”的必要性对于区域开发银行乃至包括世界银行在内的所有多边机构都会产生迫切的业务影响。正如我在开头提到的，这个机构在点燃我本人对增长和真正的包容性发展的热情和持久兴趣方面起到了重要作用。然而，关于它和它的姊妹机构是否还有意义的问题在学术界和政府间存在争议。

那么，还有什么比今天这场智者汇聚更好的场合来反驳一个我过去几年多次听到的问题：“布雷顿森林机构对当今时代还有意义吗？”

答案是：比以往任何时候都更有意义。他们的意义不仅仅是经久不衰的，而且还随着发展中国家面临的挑战日趋复杂、相互关联和紧迫而不断升级。正如世行行长彭安杰所指出的，犹豫不决、零敲碎打的改革时代已经结束。大胆果断行动、立足创新和认知敏捷性的时候到了。发展中世界无法承受这些机构踌躇不前。

谢谢各位。