是时候终结债务重组过程中的“慢动作”问题了

本文2022年2月25日首发于布鲁金斯学会网站

在过去半个世纪的大部分时间里，用于预防发展中经济体主权债务危机的全球机制中一个关键环节一直受一套陈旧观念所左右：政府放贷人在谁获得偿付方面胜过商业放贷人；商业放贷人可能受道义诉求支配；非正式“原则”足以完成任务。在这段时间，有一点一直很明确，即这些观念几乎都不正确。实践中，商业放贷人通常先获得偿付。实际上，政府放贷人（亦称“官方双边债权人”）收回的还贷金额少于其放贷金额：平均比商业放贷人收回的还贷金额至少低20个百分点。即便在债务重组之后，双边债权人也更有可能比商业放贷人遭遇借款人还贷滞后这一屡发问题。

然而，在构成典型主权债务重组进程的“三环马戏团”中，官方双边债权人是主角，商业放贷人通常最后出场。政府债权人首先同主权借款人就重组条款进行谈判，之后要求借款人从商业债权人那里寻求“具有可比性的待遇”，但此种待遇鲜有提供。

结果往往是“慢动作”问题：债务减免延迟、重组谈判期延长、借款国民众陷入长达十年的苦难之中。

在低收入和中等收入经济体所欠商业债权人的款项很少的50年前，这种做法是可以理解的，但如今却站不住脚：当前，这些经济体合计所欠商业债权人的款项是其所欠双边债权人款项的近五倍（2.17万亿美元对4750亿美元）。另外，此类商业债务的很大部分属资源担保贷款——为获得这种贷款，一国承诺将其自然资源产生的未来收入用作担保物。简言之，商业债权人拥有要求借款国还贷所需的全部“肌肉”。在这种情况下，“道义劝说”根本不起作用。

有一种更好的办法，它可以借助二十国集团（G20）围绕《债务处理共同框架》开展的工作立即付诸实践。该框架是针对债务不可持续的低收入国家的最新国际减债工具，它反映了一项关键的结构性改善：该框架缔约国中包含的主要双边债权人（包括中国和沙特）多于巴黎俱乐部框架缔约国中的此类债权人。但是，减债工作停滞不前。截至目前，仅有乍得、赞比亚和埃塞俄比亚三国提出了减债申请。原因之一在于私营部门未参与G20缓债倡议（DSSI）。另一个原因是潜在（减债）申请国担心，如提出申请，其商业融资渠道将会被切断。债务重组进度缓慢也是一大阻碍因素：有关国家希望避免漫长的重组谈判造成的经济不确定性。

是时候打破僵局了。世界银行提出了直截了当的两个步骤：

第一步是从一开始就让商业债权人参与谈判。这将对确保商业债权人的激励机制与政府债权人和主权借款人的激励机制保持一致起到重要作用，也便于为债务重组设定一条关键原则：所有债权人需均等分担减债负担。同时还将加快重组进程：双边和商业债权人能够就债务重组达成一项联合协议，而不是单独依次达成协议。另外，此举将增大债权人制定一项可一劳永逸恢复债务可持续性的减债计划的可能性。

第二步是设立计算减债责任分担的标准数学公式。使用标准公式来确定所有债权人将提供的减债规模，“具有可比性的待遇”就更易于兑现。目前，巴黎俱乐部采用不同方法来评估这种待遇是否兑现。双边债权人的具体做法是首先暂缓偿债或延长贷款期限，之后再减少债务总量。商业债权人办事速度更快：他们往往重组并减少未偿债务总量。有助于实现均等待遇的标准净现值公式可增强透明度，同时还可增大实现均等待遇的几率。

当今世界正处于十字路口。新冠疫情使得发展中经济体所欠债务总量创下了50年来的新高，相当于其GDP总量的两倍多。最贫困国家（大多为非洲国家）中，近60%面临陷入债务困境的高风险或已然陷入债务困境。如此高的债务水平在当前形势下依然不造成危害的先例罕有：当经济增速放缓时，通胀率升高，货币政策紧缩的大周期形成。

目前，只有一种国际机制可用于减债，即《债务处理共同框架》。该机制正迈着与其“前任们”同样沉重的步伐前行。截至目前，三个减债申请国中，只有乍得已进入债务重组谈判阶段。随着DSSI于今年12月到期，申请国将很快面临额外负担：偿债重启。与此同时，债务危机阴霾正在弥漫，甚至会蔓延至中等收入经济体。

如果我们加倍努力减免最贫困国家所欠债务，则所有国家都将受益——在这方面，《共同框架》是一项决定性的考验。如果我们能够强化该框架并加速实施，如果我们能够在谈判期间减缓《共同框架》申请人的偿债义务，那么国际社会显然可以应对我们面前的挑战。

当今世界并不缺乏驱散债务危机阴霾的解决方案，所需要的只是实施这些方案的承诺。