基于自然的解决方案：海绵城市综合城市洪水管理模式的融资选择

最近中国河南省和欧洲部分地区发生的严重洪涝灾害深刻提醒我们需要充分认识水的巨大破坏力。在过去的20年里，据估计全球有20多亿人曾遭受洪水侵害。由于气候变化的影响，极端天气事件的发生频率和严重程度不断增加，洪涝灾害的影响预计将进一步加剧。尤其是在城市地区，不透水的地面减少了雨水下渗，增加了暴雨期间突发洪水的风险。城市人口往往居住在距离河流、湖泊和海岸较近的地带，也使得城市面临多重相互关联的洪涝风险。  

全球面临洪涝灾害风险的人数预计将不断增加。预计到2050年全球将有70%的人口（约62亿人）居住在城市地区，其中三分之二生活在中低收入国家。 中国作为世界上受洪涝灾害影响最严重的国家之一，据估计平均每年洪涝灾害造成的损失相当于国内生产总值的1%左右。中国人口的67%生活在洪泛区，640多个中国城市面临不同程度的洪涝风险。在人口超千万的河南省郑州市，2021年7月20日的特大暴雨^[1]引发了严重的城市洪灾，据报道导致直接经济损失高达655多亿人民币，并造成了严重的人员伤亡。 

仅靠传统的城市洪水管理方法可能已不足以应对日益严重的气候威胁，提供城市发展所需要的韧性和服务水平。 全球各地的城市都在积极探索综合采用自然或半自然的措施，比如透水路面、雨水花园、屋顶绿化和人工湿地等，通过模拟自然水循环来减轻人类发展对自然的影响。这些基于自然的解决方案逐渐成为重要的工具，通过综合利用灰、绿、蓝色的解决方案，有助于建设抗灾能力、发展可持续适应能力和改进灾害风险管理。  

中国在2014年推出了“海绵城市倡议”，旨在利用基于自然的解决方案所能带来的效益减缓日益严重的城市洪涝问题。海绵城市建设将“绿色”空间和“蓝色”系统（比如湿地）融入传统的“灰色”基础设施（比如混凝土路堤），以达到相辅相成的作用，推动实现2030年联合国可持续发展目标（SDG）11，即，“使城市和人类居住区具有包容性、安全性、韧性和可持续性”。中国海绵城市建设的目标是到2030年城市建成区80%以上的面积实现“海绵化”，从而达到解决地表水泛滥、减少洪峰径流和加强水资源节约等目的，同时改善环境质量，增进社区和谐，促进经济繁荣。 

据估计，扩大海绵城市计划的规模需要1万亿美元的投资。截至目前海绵城市建设的投资主要来自政府资金，但要想填补资金缺口，必须要有创新和更加多元化的融资选择。为此首先需要更好地评估基于自然的解决方案，因为基于自然的解决方案可以提供一系列市场化和非市场化的价值，除了减少洪涝灾害所带来的损失外，还能够恢复和保护自然资本，改善城市空间的宜居性，提高居民的幸福指数，促进更可持续的经济社会发展。

要想充分实现基于自然的解决方案所能提供的全部潜力，所面临的一个主要挑战就是如何有效地将其各种协同效益货币化，并利用未来可能产生的资金回报解决可持续融资的问题。 而传统的经济分析方法不能很好地考虑到基于自然的解决方案所能带来的各种价值，因此有必要更广泛地认识基于自然的解决方案所能提供的各种效益，并对其在不同社会经济背景下的价值进行评估，从而为获取非市场化价值并利用私营部门和社会融资选择进行城市洪水管理奠定基础。

《灰、绿、蓝方案相辅相成：中国基于自然的城市洪水综合管理解决方案效益评估》是世界银行与中国国务院发展研究中心、澳大利亚水敏性城市合作研究中心合作完成的一份最新报告。该报告根据中国的海绵城市建设及其所面临的挑战，以联合国和世界银行共同召集的水问题高级别小组阐明的水资源价值评估原则为基础，制定了一个方法学框架，用于评估利用基于自然的解决方案进行城市综合洪水管理所能带来的社会、环境和经济效益，并对利用各种融资渠道的融资方案进行了探讨。 

基于自然的解决方案的价值受到社会和经济发展水平以及洪水风险等诸多因素的影响。在收入水平较低的城市地区，政府的公共资金仍至关重要，但需要更有效地加以配置和利用。例如可以将支出从救灾转向更具成本有效性的预防措施，包括在集水区层面将基于自然的解决方案纳入城市综合规划。而在收入流较为充裕的高收入城市地区，可以利用一系列政策工具鼓励对基于自然的干预措施进行投资，例如建立专门项目工具，面向机构投资者发行专用债券。也可以更好地利用城市环境改善带来的房地产增值，例如将对开发商容积率的要求与基于自然的解决方案的投资承诺挂钩。中国建设可持续城市可以尝试一系列不同的融资方案。中国城市情况的多样性也可有可能为其他国家提供重要的借鉴。

应当指出，虽然基于自然的解决方案可以提供超出传统洪灾缓解措施范围的多重效益，但最近发生的洪灾提醒我们认识到规模更大、强度更猛的特大洪灾的挑战，认识到气候变化加剧的前景。 在城市建成区环境中纳入基于自然的解决方案的规模，需要在更广泛的“从集水区到海岸”的考虑范围内认识水文气象的特点。城市防洪体系需要综合采取工程性和非工程性措施，比如有效的预测预警系统，以及蓝、绿、灰色基础设施混合解决方案的优化组合。