¿Cómo podemos aumentar el financiamiento que se necesita para la acción climática?

La acción climática requiere cambios en las políticas y también se traduce en grandes necesidades de financiamiento que surgen en un momento en que el mundo enfrenta enormes desafíos fiscales.  En los países de ingreso bajo y mediano, incluso con un entorno normativo adecuado, se necesitarían inversiones en infraestructura con bajos niveles de emisión de carbono y capacidad de adaptación al cambio climático por un monto de alrededor de USD 1,6 billones anuales de aquí a 2030, es decir, el 4,5 % de su PIB^[1]. Otros sectores —desde la agricultura hasta las industrias— no harán más que aumentar esta necesidad de financiamiento. Algunas de estas inversiones podrían realizarse a través de capital privado para proyectos comercialmente viables, pero otras precisarán de apoyo público. El aspecto central del desafío es que actualmente no existen los incentivos y la capacidad para hacer realidad algunas de las intervenciones necesarias, y puede necesitarse financiamiento en condiciones concesionarias o en forma de donaciones, especialmente en los países de ingreso bajo.

Si bien se espera que todos los países contribuyan a los bienes públicos mundiales, que incluyen la reducción de emisiones, estos tienen responsabilidades y necesidades de apoyo diferentes.  Los países de ingreso bajo han aportado poco a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) históricas, tienen menos capacidad institucional y enfrentan otras necesidades urgentes de desarrollo. No se puede esperar que contribuyan a la reducción de emisiones en la misma medida que los países más ricos y necesitarán más recursos en condiciones concesionarias.

En este artículo, intentamos identificar las inversiones y las intervenciones que son fundamentales para una acción climática exitosa y eficaz en función de los costos, pero que quizá requieran apoyo adicional , especialmente en los países de ingreso bajo. Además, reconocemos que establecer un entorno normativo y regulatorio adecuado será crítico para maximizar el impacto de los recursos en condiciones concesionarias en los bienes públicos mundiales. También proporcionamos cifras aproximadas de los recursos en condiciones concesionarias que se necesitan y exploramos las posibles fuentes de financiamiento.

¿Qué tipos de intervenciones se necesitan?

Numerosas intervenciones eficaces y esenciales para reducir las emisiones mundiales de GEI no cumplirían los criterios de inversión del sector privado, incluso con financiamiento con bajas tasas disponibles en el mercado y capacidad de absorción de riesgos (reducción de los riesgos) de las instituciones financieras de desarrollo. Estas intervenciones requerirían recursos en condiciones concesionarias o donaciones en función de su capacidad para reducir las emisiones. Este apoyo puede provenir de recursos nacionales o internacionales, con diferentes porcentajes para los países de distintos niveles de ingreso. Hay tres tipos principales:

1. Algunos proyectos reducen las emisiones, pero no se ejecutarán sin apoyo inicial en condiciones concesionarias o en forma de donación para la planificación del sistema o la preparación del proyecto. Estos tipos de proyectos son difíciles de poner en marcha debido a los grandes costos de preparación y los altos riesgos, por lo que la asistencia técnica en las etapas preliminares y el apoyo en condiciones concesionarias y/o las donaciones pueden ayudar, y esto incluye la preparación de planes maestros de infraestructura^[2]. Este apoyo se proporciona actualmente a través de fondos fiduciarios o fondos de intermediarios financieros (FIF), como el Mecanismo Mundial de Financiamiento de la Infraestructura (GIF), los Fondos de Inversión en el Clima (CIF), el Programa de Asistencia para la Gestión del Sector de Energía (ESMAP), el Fondo para Cubrir la Brecha de Financiamiento Climático en las Ciudades, el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (GFDRR) y el Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública y Privada (PPIAF). Sin embargo, su apoyo está fragmentado, y su financiamiento se ve empequeñecido por el número y la escala de los proyectos de este tipo que se necesitan.
2. Algunos proyectos reducen las emisiones y generan bienes públicos mundiales, pero no son comercialmente viables si solo se contabilizan sus beneficios internos: estos proyectos se enfrentan a un desafío de financiamiento y asequibilidad. En tales casos, un subsidio público, ya sea de fuentes nacionales o de fuentes internacionales, puede monetizar los beneficios de los bienes públicos mundiales. Esto reviste especial importancia para los países de ingreso bajo, por ejemplo, para las inversiones en redes eléctricas o de almacenamiento que permitirán realizar inversiones privadas en energía renovable. Si bien es probable que el progreso técnico y las economías de escala aumenten el rendimiento de dichos proyectos a lo largo del tiempo^[3], a menudo tienen sentido económico incluso antes de la viabilidad comercial. En estos casos, los recursos en condiciones concesionarias pueden reducir el costo de la transición. Fondos como el Fondo Verde para el Clima (FVC); fondos fiduciarios como ProGreen, ProBlue, ProClean o el Mecanismo para la Reducción de Emisiones que Afectan el Clima (CERF), y el componente de donación de los FIF y los CIF, como el Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF) y el fondo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) para soluciones innovadoras relativas a bienes públicos mundiales, proporcionan un subsidio para cubrir el componente de bienes públicos mundiales de un proyecto. Pero, una vez más, estos fondos no tienen el volumen de financiamiento, ni la capacidad o el mandato para abordar la magnitud de las necesidades de la transición. Con el tiempo, los mercados de carbono también pueden proporcionar un flujo complementario de beneficios financieros para aumentar el rendimiento previsto de los proyectos que reducen las emisiones de carbono.
    
3. Algunas intervenciones son compensaciones y quizás no generan rendimiento financiero, aun cuando aportan grandes beneficios en materia de bienes públicos mundiales y/o beneficios sociales esenciales para una transición justa: estas intervenciones necesitan recursos públicos, como apoyo en condiciones concesionarias o en forma de donaciones en los países de ingreso bajo. Desde la perspectiva del Gobierno, estas implican pasivos explícitos o implícitos. Entre los pasivos explícitos figuran la renegociación de los acuerdos de compra de energía y las compensaciones a los propietarios de activos cuando las centrales eléctricas de carbón cierran antes del término de su vida útil. Entre los pasivos implícitos figuran los gastos sociales, como el apoyo a los trabajadores y comunidades afectados por el cierre de minas, a través de programas de perfeccionamiento y de infraestructura. Si bien los pasivos explícitos pueden cuantificarse objetivamente, el valor de los pasivos implícitos dependerá de otros factores, que incluyen el enfoque del país para la transición justa y el papel del sector del carbón en la economía.

Una intervención puede incluir varios de los tipos anteriores. La complejidad, aunque tiene su propio conjunto de desafíos, crea oportunidades para establecer mecanismos financieros creativos y soluciones de financiamiento combinado, y puede beneficiarse de la amplia gama de soluciones del Grupo Banco Mundial. Por ejemplo, un proyecto para cerrar una central eléctrica de carbón podría incluir: 1) la renegociación de los acuerdos de compra de energía, que es un pasivo explícito; 2) la compensación de los trabajadores y comunidades afectados, que son pasivos implícitos; 3) la construcción de una central de energía solar a escala comercial para el futuro, que es un proyecto financiable, y 4) inversiones en transmisión y almacenamiento. Del mismo modo, un proyecto de gestión del paisaje podría incluir una combinación de: 1) inversiones que sean atractivas para el sector privado en gestión forestal sostenible; 2) la gestión de una zona protegida que podría beneficiarse de los flujos de los mercados de carbono, los recursos en condiciones concesionarias o las donaciones, y 3) el pasivo implícito que representan los trabajadores y comunidades afectados que tienen pocos medios de subsistencia alternativos.

¿Cuánto se necesitará en los países de ingreso bajo y mediano?^[4]

En primer lugar, queremos destacar que las estimaciones presentadas aquí son parciales e inciertas y deberían utilizarse como órdenes de magnitud. Dependen en gran medida del contexto nacional y sectorial, como los detalles de los acuerdos de compra de energía, la distribución de esfuerzos entre los sectores público y privado, y la magnitud de los gastos sociales que los Gobiernos asignan a los trabajadores y comunidades afectados. Además, son parciales porque se centran en el sector energético y especialmente en el carbón, mientras que en algunos países otros sectores pueden verse afectados tanto como el carbón^[5]. Asimismo, las circunstancias y la situación de ingresos de un país afectarán su acceso al apoyo en condiciones concesionarias, ya que se espera que los países de mayores ingresos contribuyan más con sus propios recursos a la reducción de las emisiones y a la gestión de los costos de la transición.

Es importante también reconocer que las reformas de políticas son fundamentales para disminuir los costos en general: los países deben asegurarse de que los incentivos normativos para las nuevas inversiones estén en consonancia con sus objetivos climáticos y de desarrollo a largo plazo^[6]. Estas reformas suelen enfrentar costos de transacción y de la transición importantes y pueden ser políticamente delicadas, lo que con frecuencia da lugar a costosas demoras. Los recursos en condiciones concesionarias pueden ayudar a reducir estos costos, acelerar las reformas, promover el desarrollo y producir grandes impactos en las emisiones de GEI al afectar todas las inversiones en un país. Con las políticas y regulaciones vigentes, la necesidad de recursos en condiciones concesionarias aumenta a lo largo del tiempo, pero con medidas normativas rápidas, los costos serán más bajos.

Dependiendo del contexto, la eliminación del uso del carbón podría acelerarse con el apoyo a:

• Pasivos explícitos de las centrales eléctricas de carbón que se retirarán antes del término de su vida útil. El valor varado total (es decir, la pérdida de ingresos de las centrales eléctricas de carbón existentes entre el presente y 2050) oscila entre USD 100 000 millones y USD 1 billón, dependiendo de la rapidez con que se lleva a cabo la transición y de si se construyen nuevas centrales eléctricas de carbón^[7]. Esto sugeriría que se proporcione una compensación a los propietarios de entre USD 3000 millones y USD 35 000 millones anuales. Las necesidades reales de financiamiento dependerán de los acuerdos contractuales. Gran parte de estas sería para centrales eléctricas de carbón ubicadas en países de ingreso mediano de Asia oriental y meridional, en particular China e India.
• Pasivos implícitos para apoyar a los trabajadores y comunidades afectados. Los costos sociales derivados del cierre de las centrales eléctricas y minas de carbón se estiman en alrededor de USD 60 000 millones anuales, esto es alrededor de USD 1 billón de aquí a 2040^[8]. Estos pasivos se centran en aproximadamente 10 países donde vive la mayoría de los trabajadores carboníferos del mundo. Cabe destacar que muchas minas de carbón ya no son rentables y son apoyadas con subsidios públicos, por lo que la reutilización de esos fondos puede reducir el monto de asistencia externa necesaria. Mientras tanto, la viabilidad económica del carbón está disminuyendo debido a los cambios en las tecnologías, de modo que no todos los costos de la transición son realmente bienes públicos mundiales. Adicionalmente, existen incertidumbres considerables acerca de los costos adicionales para apoyar a los trabajadores que trabajan de forma indirecta o informal en las zonas mineras carboníferas y sus comunidades.
• Se necesitan también grandes inversiones para acelerar la energía limpia y mejorar la eficiencia energética, las que prevendrán con la suficiente antelación la puesta en marcha de nuevos proyectos de generación de carbón y reemplazarán a las centrales eléctricas de carbón existentes. La disponibilidad de recursos en condiciones concesionarias puede ayudar a que los proyectos de generación de energía alternativa (junto con las inversiones necesarias en almacenamiento y la red) sean más atractivos para los inversionistas privados. Según la experiencia del pasado, la ampliación de los proyectos de energía limpia puede requerir un 10 % de apoyo financiero equivalente a una donación, lo que sitúa la evaluación de las necesidades en alrededor de USD 100 000 millones anuales, con importantes incertidumbres dependiendo de las políticas y regulaciones vigentes en cada país, el ritmo de las reducciones de las emisiones y la distribución de los esfuerzos antes y después de 2030^[9].

¿Cuáles son las posibles fuentes de financiamiento?

Evidentemente, la reducción de las emisiones requerirá enormes inversiones procedentes de una coalición mundial de actores. Las categorías de financiamiento en condiciones concesionarias incluyen:

• Financiamiento multilateral de actividades relacionadas con el clima: estos recursos respaldan proyectos e intervenciones a través de muchos canales, como los bancos multilaterales de desarrollo, el FVC, los CIF y otros fondos específicos^[10]. Estos son mecanismos de grandes proporciones, cada uno con su historial. Sin embargo, sus volúmenes [de financiamiento] siguen siendo relativamente pequeños en comparación con la magnitud del desafío, y podrían ampliarse.
• Usuarios a través de tasas de uso de un servicio: por ejemplo, comisiones por gastos en energía o bonos "garantizados" respaldados por los contribuyentes. Las tarifas pagadas por los clientes de servicios de electricidad incluyen tasas que actualmente se dirigen a inversionistas en centrales carboníferas, pero que podrían contribuir a la reducción de las emisiones^[11].
• Los contribuyentes: el público financia la protección social en la mayoría de los países y puede contribuir al gasto social necesario para una transición justa, aunque esta contribución será diferente para los países de ingreso bajo en comparación con los países más ricos. Sin embargo, el espacio fiscal es limitado en muchos países, y los montos disponibles dependerán de la movilización de recursos internos y las prioridades en los gastos.
• Las entidades filantrópicas: estas pueden brindar apoyo, especialmente en las áreas de asistencia técnica, preparación de proyectos o financiamiento combinado. Hoy existe un mayor interés, si bien históricamente las entidades filantrópicas han asignado fondos relativamente pequeños para el cambio climático.
   
• Los mercados de capital que se ajustan a los principios ambientales, sociales y de gobernanza (ASG): estas inversiones están aumentando a medida que los inversionistas institucionales se comprometen con iniciativas climáticas. Productos financieros innovadores, como el bono "rhino" facilitado por el Banco Mundial, pueden facilitar la inversión del sector privado en bienes públicos mundiales con mecanismos de pago por resultados.
   
• Los contratos personalizados pueden conectar a la comunidad mundial con proyectos que reducen las emisiones de GEI: por ejemplo, empresas que se comprometen con el objetivo de cero emisiones netas quizás quieran celebrar contratos directos que demuestren una reducción de las emisiones en relación con un punto de referencia, una línea de tendencia o el statu quo ante.
   
• Los mercados del carbono, incluidos los mercados regulatorios y voluntarios: con el tiempo, pueden crecer lo suficiente para proporcionar recursos considerables para proyectos de reducción de emisiones, pero requieren normas sólidas de elegibilidad y cumplimiento. Una de esas soluciones que hemos presentado, para la cual estamos realizando actualmente un análisis del mercado, es una plataforma de financiamiento que agruparía las contribuciones del sector privado para apoyar su acción climática y compromisos de cero emisiones netas. La plataforma podría financiar inversiones de alto impacto en la reducción de las emisiones de GEI con un elevado potencial de generación de compensaciones de las emisiones de carbono en los mercados emergentes, entre ellas el desmantelamiento de las centrales de carbón, las soluciones basadas en la naturaleza, las tecnologías nuevas y emergentes, y la eficiencia energética.

La magnitud del desafío no puede subestimarse. Por su parte, el Grupo Banco Mundial analiza activamente formas de movilizar financiamiento público y privado internacional para integrar el clima y el desarrollo. Sin embargo, de forma paralela, la naturaleza de los bienes públicos mundiales relacionados con el cambio climático y los desafíos que enfrentan los países de ingreso bajo hacen que los recursos en condiciones concesionarias sean un requisito para una transición eficiente y justa. Los instrumentos existentes tienen un historial de canalización eficaz de fondos hacia proyectos que reducirán las emisiones de GEI, pero necesitan mucho más financiamiento de la comunidad mundial. Garantizar un mundo más limpio y sostenible para todos requerirá niveles de financiamiento y cooperación sin precedentes. 

[1] Banco Mundial (2019), Beyond the Gap Report. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/31291 (i).

[2] Estos planes constituyen la base para la formulación de buenos proyectos. Por ejemplo, ESMAP ha apoyado planes del sector eléctrico, un requisito previo para la integración de la energía renovable en la red. Las donaciones del GFDRR se utilizan para ayudar a los Gobiernos a garantizar que sus inversiones sean resilientes a los actuales y futuros riesgos climáticos y de desastres, por lo que se reducen los futuros costos de mantenimiento y reparación y se mejoran los rendimientos previstos.

[3] En el sentido de que el volumen del subsidio por su contribución a los bienes públicos mundiales puede disminuir con el tiempo, como se observó en el caso de tecnologías como la energía solar fotovoltaica.

[4] En esta sección se presentan estimaciones de las necesidades de financiamiento para proyectos con un sólido componente de bienes públicos mundiales. Sin embargo, es fundamental tener en cuenta que estas necesidades no están establecidas rígidamente y dependen del entorno normativo, las regulaciones y los precios. Además, las estimaciones proporcionadas en esta sección son inciertas y parciales, ya que faltan cálculos de necesidades en algunos sectores importantes que no se pueden evaluar en este momento. Por lo tanto, estas estimaciones deberían considerarse como órdenes de magnitud, proporcionadas para orientar el debate sobre el apoyo necesario para alcanzar los objetivos.

[5] Las emisiones de metano son importantes y ofrecen oportunidades de reducción de bajo costo, pero estos proyectos pueden resultar atractivos para los inversionistas del sector privado con las políticas adecuadas.

[6] Según estudios recientes, "aproximadamente dos tercios de [las centrales eléctricas de carbón] varadas requeridas se relacionan con la electricidad que se generará en centrales que aún no han sido construidas pero que están en proyecto"^[1]. Evitar la construcción de nuevas centrales eléctricas de carbón es una prioridad para que estos costos sean manejables.

[7] https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0040162514000924 (i) y estimaciones del Banco Mundial.

[8] En el mundo se generan 2000 gigavatios de energía a partir del carbón. Suponiendo que haya 500 trabajadores por gigavatio, eso significa alrededor de 1 millón de trabajadores en las centrales eléctricas de carbón. Hay 5 millones de mineros del carbón en el mundo (3 millones en China, 400 000 en India, 250 000 en Indonesia, 150 000 en Rusia, y entre 40 000 y 110 000 en Sudáfrica, Polonia, Vietnam, Ucrania, Australia, Colombia, Turquía y Estados Unidos. Véase el informe Global Perspective on Coal Jobs and Managing Labor Transition out of Coal: Key Issues and Policy Responses, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/37118 [i]). Suponemos que cada persona respaldada recibe el equivalente de dos años de ingresos anuales (estimados en USD 10 000 por año en promedio). Para calcular las personas empleadas indirectamente y el efecto en la comunidad en general, suponemos que el apoyo debe ir a 2 personas por trabajador en una central eléctrica de carbón y a 10 personas por minero del carbón (es decir, un total de 52 millones de personas).

[9] En los escenarios del Sexto Informe de Evaluación (AR6) del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), alineados con el objetivo de 1,5 grados, las necesidades de inversión anuales para 2030 a nivel mundial oscilan entre USD 700 millones y USD 1600 millones en el sector de la energía eléctrica y entre USD 500 millones y USD 1700 millones para la eficiencia energética, con dos tercios de las necesidades en los países en desarrollo. El total llega a entre USD 800 millones y USD 2200 millones en los países de ingreso bajo y mediano. La necesidad de apoyo en condiciones concesionarias (aquí en el 10 %) puede disminuir a medida que mejoran las tecnologías, o aumentar a medida que avanzamos hacia sectores donde la descarbonización es más difícil. Como se mencionó anteriormente, las políticas adecuadas podrían reducir esta necesidad (y las malas políticas, como una escasa eficiencia del gasto público, podrían aumentarla notablemente).

[10] En el caso del BIRF, sus largos vencimientos también ayudan a alinear las necesidades de financiamiento y los flujos de reembolso en el marco cronológico de las contribuciones determinadas a nivel nacional (CDN).

[11] Estos bonos se han utilizado para recaudar más de USD 38 000 millones en Estados Unidos.