Trois raisons pour lesquelles une réforme des marchés publics s’impose dans le monde arabe

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La question des marchés publics ne suscite guère l’intérêt des acteurs du développement. C’est pourtant l’une des pierres angulaires d’un État fonctionnel. Démonstration en trois points.
 
Tout d’abord, sans marchés publics efficaces, les hôpitaux sont privés de médicaments, les enseignants de manuels scolaires et les villes de routes. Chaque fois que vous lisez dans la presse un article faisant état d’une pénurie de médicaments dans les hôpitaux (a), d’un manque de manuels dans les écoles (a) ou d’une carence du réseau routier (a), vous pouvez vous dire qu’il s’agit sans doute d’un problème de passation des marchés. Ensuite, sans marchés publics efficaces, les finances sont dilapidées à grande échelle. A contrario, comme de nombreux pays en développement voient une part significative de leur budget passer par le système des marchés publics, les économies dégagées, même modestes, peuvent vite prendre de l’ampleur. Enfin, les marchés publics sont une manifestation tangible de l’État dans le quotidien des citoyens. L’absence de transparence et la corruption affectent directement ces derniers et le manque à gagner dû à la corruption se chiffre chaque année à plusieurs milliards de dollars. La corruption des marchés publics est un problème majeur qui touche également les pays riches (a).
 
Dans la région du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (MENA), tous ces facteurs ont d’importantes incidences. Les achats publics représentent 15 à 20 % du PIB (a) de la région. La corruption, l’absence de perspectives (a) et la confiscation de l’État (a) ont précipité le Printemps arabe. Alors que les arguments en faveur d’une réforme des marchés publics dans la région ne manquent pas, celle-ci peine à prendre forme. Pourquoi les réformes sont-elles aussi bancales ? Et pourquoi un tel immobilisme ? Pour en savoir plus, la Banque mondiale et l’Overseas Development Institute (ODI) ont uni leurs forces pour étudier ces questions aux côtés des autorités marocaines et jordaniennes.
 
Pour ce travail, notre approche a suivi un axe plus large qui s’efforce de transcender les modèles conformes aux meilleures pratiques pour privilégier les problèmes qui paraissent importants aux parties prenantes. Nous avons ainsi décomposé le programme de réforme en différents blocs, puis sondé les acteurs pour savoir s’ils étaient ouverts ou réfractaires à ces changements, et pourquoi. Cette démarche repose sur l’hypothèse que les États sont dotés de systèmes de passation des marchés parce qu’ils les jugent utiles (a), et non simplement parce que la fonction « achats » fait beau dans l’organigramme d’État. En d’autres termes, ce travail a pour ambition de comprendre le « pourquoi » des réformes. Nous avons déjà tiré trois enseignements de ce travail qui pourraient largement s’appliquer à d’autres pays et leur être très profitables :
 
1.    Personne ne connaît vraiment le degré d’efficacité des systèmes de passation des marchés . L’indicateur des marchés publics qui relève du Programme sur les dépenses publiques et la responsabilité financière (PEFA) (a) et l’ensemble des indicateurs issus de la méthodologie pour l’évaluation des systèmes de marchés publics (MAPS) de l’OCDE mesurent principalement le processus, la structure et le degré de conformité aux meilleures pratiques internationales, sans s’intéresser à l’efficacité, aux résultats ni aux performances globales des systèmes d’achat. Ces données ou indicateurs, essentiels à toute réforme, font donc vraisemblablement défaut aux responsables politiques.
 
2.    Qui dit réforme des marchés publics, dit problème d’action collective . L’amélioration du système de passation des marchés publics profite marginalement à un très grand nombre de bénéficiaires. Cependant, la majorité des citoyens n’aura jamais connaissance de ces marchés publics et ni n’y portera aucun intérêt. À l’inverse, les agents de la fonction publique ou ceux qui interviennent directement dans le processus y portent un très grand intérêt et sont souvent les responsables du statu quo, au risque de nuire à leur travail et à leur carrière.
 
3.    La réforme des marchés publics recouvre également d’autres aspects . Chaque acteur a, en la matière, des intérêts distincts et complexes. Des acteurs influents, situés en dehors du système des achats publics, auront par exemple le souci de changements spécifiques qui aboutiront à de meilleurs résultats pour eux. L’intérêt des hauts fonctionnaires du secteur éducatif, par exemple, serait d’avoir des biens moins coûteux qui leur parviennent plus rapidement. Cependant, leur instinct ne les conduit pas nécessairement à interpeller les fonctionnaires des marchés publics sur leurs besoins. La constitution d’une coalition minimale de réformateurs serait facilitée si les responsables politiques disposaient des données sur la performance et les résultats produits par l’attribution d’un marché public et si les gestionnaires du système pouvaient être rassurés sur les pertes potentielles.
 
L’approche décrite ci-dessus a ses limites. Elle privilégie délibérément le secteur public et suppose que certains fonctionnaires, soucieux d’adopter une approche différente, sont suffisamment motivés pour améliorer le système. Même dans les pays les plus fragiles, des changements modestes sont à envisager et peuvent être judicieux. Plus souvent, néanmoins, les acteurs peuvent être absorbés par des préoccupations d’un tout autre ordre : si les marchés publics ne constituent pas un problème, et que la gestion des liquidités en est une, alors les réformes peuvent être tout bonnement inopportunes. La connaissance intime des acteurs et des dispositifs incitatifs ne constitue pas en soi une panacée. Éviter une mauvaise idée est parfois la meilleure approche.
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Olivier Moreau
06 janvier 2015

Merci pour cette synthèse vigoureuse à laquelle je souscris en tous points. Si vous pouvez partager plus sur le travail fait avec l'ODI et les autorités marocaines et jordaniennes, je serais preneur.