En 2030, plus de 300 millions de Chinois devraient avoir migré vers les villes. D'ici là, 70 % de la population vivra en milieu urbain. Compte tenu de la taille de la Chine, cela signifie qu'un citadin sur six dans le monde sera Chinois. En Chine et ailleurs, les défis qui découlent de cette mutation démographique sont déjà visibles et bien connus.
L'urbanisation est une tendance mondiale. Par conséquent, lorsqu'on réfléchit aux nouvelles approches de l'urbanisation ici, en Chine, on peut avoir la certitude qu'elles présentent un grand intérêt pour les autres pays qui sont confrontés à des problèmes similaires. En d'autres termes, le succès de la Chine en matière d'urbanisation pourrait ouvrir la voie à une nouvelle réflexion mondiale sur la façon dont les villes doivent être bâties pour être saines, efficaces et prospères.
Une urbanisation bien menée, en particulier lorsqu'elle parvient à intégrer le développement urbain et rural, repose essentiellement sur le partage de la prospérité. C'est un aspect crucial pour réorienter vers la qualité un modèle de développement focalisé sur la quantité. Il s'agit de s'assurer que les bénéfices du développement et de la croissance parviennent à tous les citoyens, qu'ils emménagent dans les grandes villes ou des villes plus petites, ou qu'ils vivent en milieu rural.
L'urbanisation peut être un moteur de croissance, si elle est bien maîtrisée, mais cela nécessite des politiques solides et beaucoup de soin. Il est indéniable que très peu de pays ont atteint le statut de pays à revenu élevé sans avoir un niveau élevé d'urbanisation.
Une étude conjointe (a) réalisée par le Groupe de la Banque mondiale et le Centre de recherche sur le développement du Conseil d'État chinois recommande trois domaines prioritaires à réformer pour établir un nouveau modèle d'urbanisation : la gestion et la propriété foncières, le système d'enregistrement des ménages, ainsi que les finances des villes et des autorités locales.
La Chine a besoin de villes plus denses, pas plus grandes. L'étalement urbain à faible densité a fait des ravages, et la quantité de terres agricoles disponibles se situe actuellement à la limite du minimum requis pour garantir la sécurité alimentaire. La Chine devrait se concentrer sur une utilisation plus efficace des terrains, documenter les droits fonciers des agriculteurs et améliorer les indemnisations lorsque des terres rurales sont réquisitionnées pour des constructions urbaines. Jusqu'ici, la plupart de ces nouveaux terrains urbains ont été pris aux agriculteurs contre une faible indemnisation, ne dépassant souvent pas 20 % des prix du marché. Payer les agriculteurs sur la base des prix du marché aurait empêché les inégalités de se creuser entre zones rurales et urbaines, ce qui constitue une source majeure de troubles sociaux dans la Chine d'aujourd'hui. Cela aurait aussi laissé plus de terres pour la production agricole et la préservation de l'environnement.
Parallèlement, la Chine devrait passer du hukou, le système d'enregistrement des ménages, à un système reposant sur la résidence. Les 260 millions de migrants qui restent exclus du système actuel devraient avoir accès aux services publics de base. Des subventions du gouvernement central pourraient aider les villes où les migrants sont les plus nombreux à passer à un système basé sur la résidence ainsi qu'à faire émerger une norme commune à l'échelle nationale en matière de services publics. Il est également important que les allocations de retraite deviennent transférables dans toute la Chine. Cela contribuerait à garantir à la population la possibilité de circuler dans tout le pays sans subir une « taxe de migration » de facto.
Des réformes devraient également être mises en œuvre pour changer la source des recettes des administrations locales, aujourd'hui trop dépendantes des financements basés sur les biens fonciers. Les villes peuvent ainsi générer des recettes plus stables via des mesures portant notamment sur la propriété et les taxes automobiles. Le gouvernement central devrait par ailleurs mettre en place des réglementations permettant aux villes de lever des fonds sur les marchés obligataires et auprès des institutions financières pour leurs investissements à long terme. Pour décourager le recours aux emprunts à risque et au système bancaire parallèle, le gouvernement central devrait aussi imposer de sévères contraintes budgétaires et définir un cadre explicite réglementant l'emprunt des administrations locales.
Autre élément important, les administrations locales doivent bénéficier de mesures incitatives dans le cadre de l'évaluation de leurs performances pour les pousser à appliquer les lois environnementales existantes, et à prendre des décisions sensées visant à s'engager dans un processus d'urbanisation efficace, inclusif et durable. Nous savons tous que la Chine a déjà un nombre impressionnant de réglementations environnementales, mais elles doivent être appliquées plus efficacement. Les représentants des autorités locales devraient également être encouragés à utiliser des instruments de marché (comme les taxes et les systèmes d'échange de droits encadrant les émissions de CO2 et la pollution de l'air et de l'eau) pour lutter contre la détérioration de l'environnement. Cela aurait également un sens d'un point de vue économique : la mortalité et les problèmes de santé dus à la pollution de l'air coûtent à la Chine jusqu'à 300 milliards de dollars par an.
C'est pourquoi la nouvelle urbanisation doit avoir un coût abordable et que ce sera le cas. En continuant sur la lancée actuelle, les villes chinoises devraient dépenser quelque 5 300 milliards de dollars en infrastructures au cours des quinze prochaines années. Mais avec des villes plus efficaces et plus denses, la Chine pourrait économiser environ 1 400 milliards de dollars sur les dépenses d'infrastructure, c'est-à-dire 15 % du PIB de l'année dernière.
Le plan d'action en matière d'urbanisation est sans aucun doute ambitieux, et il exige de l'endurance, de la ténacité et de la volonté. À l'avenir, le Groupe de la Banque mondiale continuera d'aider la Chine à progresser sur cette voie prometteuse, et poursuivra sa collaboration continue avec elle dans les domaines du changement climatique, de la promotion des énergies propres, de la réduction des embouteillages et de la pollution de l'air, et de l'amélioration de la gestion des risques d'inondation.
L'action à mener en matière d'urbanisation s'inscrit dans la droite ligne des principaux objectifs de la Banque : mettre fin à la pauvreté d’ici 2030 et favoriser une prospérité partagée. Pour parvenir à ce second objectif, il est crucial d'améliorer la qualité de vie des citoyens chinois ainsi que d'appuyer les efforts globaux visant à parvenir à une croissance durable et propre.
Après avoir accompli l'exploit remarquable de faire sortir près d'un demi-milliard de personnes de la pauvreté au cours des 30 dernières années, la Chine est prête à répéter cette réussite dans un domaine clé du développement : l'urbanisation.
L’élément positif est que le gouvernement chinois met déjà en œuvre un grand nombre de recommandations formulées par cette étude conjointe. Les plans d'action prévus mettent clairement les individus au centre des réformes. Cela constitue un signe très fort du fait que les responsables politiques ne sont pas seulement conscients des défis, mais aussi des opportunités qu'une urbanisation sensée peut faire naître, contribuant ainsi à une croissance plus forte et de meilleure qualité.
Si la Chine réussit, cela profitera à la fois aux Chinois et à tous les citoyens du reste du monde.
Consulter le rapport : Villes chinoises : vers une maîtrise de l’urbanisation efficace, inclusive et durable (a)
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