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APP para aumentar la resiliencia de la infraestructura: qué nos enseña Japón

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Foto: MediaFOTO/PIXTA

En marzo de 2011, el gran terremoto de Japón oriental desencadenó un tsunami que causó la muerte o desaparición de unas 20 000 personas. La ciudad de Sendai, capital de la prefectura de Miyagi y un centro económico regional, se vio muy afectada por el desastre. Alrededor de 500 000 residentes perdieron el suministro de agua, y la principal planta de tratamiento de aguas residuales quedó completamente sumergida. Además, el tsunami dañó 325 kilómetros de infraestructura ferroviaria en la costa e inundó unos 100 kilómetros de la carretera nacional en la región de Tohoku, imposibilitando el transporte por tierra de ayuda a las ciudades afectadas.

Cuatro años más tarde, mientras todavía estaban en marcha los esfuerzos de recuperación, un consorcio privado firmó una concesión de 30 años para administrar el aeropuerto de Sendai, convirtiéndose en el primer aeropuerto estatal de Japón manejado por el sector privado. Esto fue recibido con sorpresa por los encargados de formular políticas y los profesionales que trabajan en el ámbito de las alianzas público-privadas (APP), preguntándose: ¿cómo fue posible que un operador privado decidiera invertir a largo plazo en una región tan propensa a desastres?
En el mundo, los impactos de los desastres naturales extremos y el cambio climático se han vuelto cada vez más visibles en las últimas décadas.


Desde el año 2000, se ha producido anualmente un promedio de 341 desastres relacionados con el clima (principalmente, inundaciones y tormentas), cifra que representa un aumento del 44 % con respecto al promedio del periodo 1994-2000 y más del doble en relación con la frecuencia registrada entre 1980 y 1989. (i) A medida que aumentan los efectos del cambio climático, la necesidad de tener infraestructura resiliente al clima y a los desastres continuará creciendo.

A través de las alianzas público-privadas (APP), los Gobiernos pueden atraer asociados del sector privado que pueden proporcionar financiamiento para inversiones en infraestructura, habilidades de gestión y conocimientos para abordar los desafíos que plantean  los desastres naturales. Aprovechar el financiamiento privado es importante en particular para los países en desarrollo propensos a los desastres naturales y con escasa infraestructura básica: un enfoque que coincide plenamente con el enfoque del Grupo Banco Mundial denominado Maximizar el financiamiento para el desarrollo.

Los desastres y los riesgos climáticos han llegado a ser un aspecto intrínseco de los proyectos de infraestructura y se deben abordar al momento de atraer la inversión privada. La experiencia de Japón proporciona información sobre cómo se pueden gestionar los riesgos de desastre y aumentar la preparación y la respuesta mediante las APP. Por ejemplo, la ciudad de Sendai aborda los riesgos de desastre y la resiliencia de una manera innovadora al realizar un análisis de optimización de recursos comparando dos escenarios: i) cuando un administrador público maneja el proyecto, y ii) cuando un operador privado construye y opera la instalación, lo que incluye la respuesta de emergencia en el marco de proyectos de construcción-operación-traspaso (BOT). La ciudad de Sendai llegó a la conclusión que el modelo BOT tendría más ventajas que las obras públicas tradicionales para la administración municipal, en términos de personal y ahorro de tiempo en la respuesta a un desastre natural.

Sobre la base de las enseñanzas extraídas de desastres históricos, la ciudad de Sendai formuló cláusulas de fuerza mayor, (i) introduciendo normas numéricas (por ejemplo, un sismo de magnitud 6,5 o superior provoca la aplicación de la cláusula de fuerza mayor). Esto facilitó que el operador privado asumiera menos incertidumbre en las tareas de gestión de riesgos de desastre, considerase medidas de gestión de riesgos de desastre durante la fase de planificación, e implementase respuestas de emergencia rápidas en caso de catástrofe.

Además, para incentivar la inversión privada en la gestión de riesgos de desastre, la ciudad de Sendai estableció —a partir de las lecciones aprendidas tras el terremoto de Miyagi en 2005— una política para reducir el monto del contrato obtenido por un operador privado cuando las instalaciones sean defectuosas y no cumplan con las especificaciones y las normas de desempeño.

Estas enseñanzas se describen en un estudio de caso titulado Resilient Infrastructure PPPs: Contracts and Procurement (APP para infraestructura resiliente: Contratos y adquisiciones), (PDF, en inglés) y que publicó recientemente el Banco Mundial. El informe abarca una amplia gama de temas importantes, entre ellos marcos normativos y jurídicos, estructuración de proyectos, adquisiciones y función de las finanzas y los seguros, y también aborda los desafíos principales en materia de estructuración de APP para infraestructura resiliente:

  • Identificar y asignar el riesgo de manera eficaz entre los sectores público y privado.
  • Gestionar contratos a largo plazo de APP bajo condiciones de incertidumbre.
  • Asegurar la viabilidad comercial y financiera en vista de las repercusiones para los costos de las inversiones en resiliencia.
 
El estudio de caso fue dirigido por la Plataforma Global de Infraestructura (GIF) (i) y el Centro de Gestión de Riesgos de Desastre de Tokio (i) con el apoyo del Programa del Banco Mundial y Japón para Integrar la Gestión de Riesgos de Desastre en los Países en Desarrollo (i) y el Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública y Privada (PPIAF). (i)

Los Gobiernos que supervisan esfuerzos de gestión de riesgos de desastre y desarrollo de infraestructura deberán coordinar y encontrar maneras de proporcionar incentivos técnica y comercialmente viables para que el sector privado invierta en proyectos de resiliencia. Junto con el Centro de Gestión de Riesgos de Desastre de Tokio y el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (GFDRR), (i) la GIF —una plataforma que permite una comunicación eficaz entre los Gobiernos, el sector privado, los bancos multilaterales de desarrollo y otras partes interesadas— está perfectamente preparada para proporcionar la ayuda que se necesita para llevar a cabo un diálogo y la implementación eficaz de las APP para infraestructura resiliente.
 
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