全国碳排放权交易市场如何支持中国向碳中和过渡

2020年9月，中国国家主席习近平宣布中国将力争在2060年前实现碳中和目标，这是中国作为全球最大温室气体排放国和重要能源投资国发出的一条积极信号。清华大学最新发布的一项研究结果表明，中国为实现碳中和目标、协助保持全球温度上升在1.5度以内，需要将其温室气体排放量较峰值水平降低90%。为实现该目标，中国需要采用目前还不存在的技术，而全国碳排放权交易市场（碳市场）可在促进低碳技术创新和低成本减排方面发挥独特作用。世界银行集团 2020年版《碳定价机制发展现状与未来趋势》报告介绍了全球以及中国碳市场发展的最新动态。该报告中文版现已全新上线。截至报告发布时，全球已有已经实施或准备实施的碳定价机制61项。

2017年年底，中国政府发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，指明了全国碳市场建设的各个阶段。其中，初期阶段将覆盖电力部门的碳排放，该部分碳排放约占全球温室气体排放总量的9%，以及中国温室气体排放总量的30%。2020年11月2日，生态环境部发布《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿），对抵消机制、参与门槛、配额分配方法、注册登记系统和处罚规则等作出具体规定。 2020年11月20日，生态环境部发布了《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（征求意见稿）。方案设定了碳排放基准值，纳入了发电行业中包括独立电厂和行业自备电厂在内的2267家重点排放单位。其他关于中国国家碳市场发展的里程碑事件详见图1所示。

由于电力行业相关数据较为完善、覆盖设施数量少、且占全国排放总量的份额比较大，因此电力行业自然成为中国启动碳排放权交易市场的切入点。然而，由于在电价设定、电力调度和电力传输等方面法规的限制，碳价所释放的信号难以从电力市场受监管主体传导到终端用户，这降低了在电力领域设定碳价对推动工业减排的影响力。由于对化石燃料和电力的依赖，当前中国工业领域的碳排放占全国总排放额的70%，相比之下，欧洲国家的这一比例仅为30%。在电力市场改革完成之前，碳排放成本传导机制难以形成，这便需要利用监管的手段推动工业领域减排。现阶段，刚起步的碳市场将与电力行业中的改革政策产生错综复杂的相互作用关系。加快解决这些潜在矛盾，加强碳市场与现有政策工具之间的互补性十分关键。可采取的措施包括在电力行业结构性转变中加强电力调度改革、实施化石燃料消费总量控制、将政府补贴从煤炭和其他化石燃料能源领域转移到可再生能源领域等。

2013年至2020年间，世界银行市场伙伴准备基金（PMR）为中国碳排放权交易市场的设计提供了大力支持，引入了国际经验和世界一流专家，开展了一系列活动，其中包括23个研究项目、1.3万多人次的能力建设培训，以及主要省市的基准数据收集。在研究项目中，PMR分析了中国的碳配额分配应当采用历史法还是基准法。考虑到自身的战略规划和基本国情特点，中国最终采用基准法对不同装机容量（低于或超过300MW）和不同燃料类型的发电机组设定碳强度基准，以此激励企业更高效地发电。相比之下，工业部门产品种类繁多，需要更复杂的子行业基准值以引导工业结构调整。此外，基准设置还需定期更新。

由于很多省市和地区对环境权益市场的交易机制尚不熟悉，在全国范围内推出这个世界上最大的碳市场并非易事。中国在对国家碳市场进行设计的同时，已陆续在8个城市和地区开展了碳排放权交易的试点工作（见图2）。目前，全国碳市场的启动速度加快。而同时，为确保试点地区减排成果的有效性和市场的稳定性，明确制定试点市场的整合计划也刻不容缓。

为加快全国碳市场的启动，中国应在碳中和目标相关的一揽子政策中明确碳市场的角色和地位。应加快立法程序为相关政策提供关键的法律依据。同时，其他措施也需协调配合。例如，作为中国“十四五”规划的内容之一，政府应为全国碳市场设立与2060年碳中和目标相一致的配额上限，覆盖范围应扩大到钢铁、水泥、化工等其他产业领域，以便与其他地区（例如智利、冰岛、新西兰和瑞士）在过去一年扩大碳定价机制覆盖范围的趋势保持一致。2019年，全球通过碳定价机制所得收入450亿美元。随着中国碳市场的成熟，也可适时引入拍卖机制，将拍卖所得收入用于下一步气候行动、国家发展或解决分配不均问题等政策优先关注事项。作为下一步的计划，中国可通过引入价格调控机制和探索创新交易产品，如碳期权或期货等，以整合和协调国内碳市场（全国碳市场和试点碳市场），并提高市场的流动性和稳定性。最后，中国应继续探索与国际碳市场建立连接的可能性。

作为全球第二大经济体，中国碳市场的建设经验将对其他国家产生重大影响。通过PMR等平台进行相关国际经验的交流分享，将对于全球加强能力建设、加速过渡到低碳社会至关重要。