El papel cada vez más importante del Gobierno

Las crisis de los últimos años, desde la pandemia de COVID-19 hasta la crisis energética actual provocada por la invasión de Rusia a Ucrania, han obligado a los Gobiernos a responder con celeridad a las crecientes necesidades de la población. Durante el proceso, la situación ha puesto de relieve la necesidad de contar con una gestión adecuada a la hora de prepararse para una crisis y de responder a ella.

La pandemia de COVID-19 ha cambiado la forma en que funcionan los Gobiernos, sobre todo en lo que se refiere a brindar estabilidad y responder a la creciente demanda de servicios por parte de la ciudadanía. Este mayor campo de acción de las autoridades estatales se corresponde con una mayor necesidad de contar con una gestión adecuada. Sin embargo, surgen varias preguntas: ¿cómo se puede respaldar financieramente esta mejora en la actividad institucional: con más impuestos o con más déficit? Además, ¿cómo decide el Gobierno que el peligro público ya no existe y que puede reducir su apoyo? ¿Qué mecanismos de gestión se necesitan para garantizar que el dinero público no se despilfarre o, peor aún, que no se utilice para alimentar la corrupción? En este blog se intenta responder la última pregunta.

Crisis anteriores

El aumento de la presión para que intervengan los Gobiernos comenzó mucho antes de la pandemia de COVID-19; de hecho, se remonta a la crisis financiera mundial de 2007-08. Se implementaron grandes políticas fiscales anticíclicas (por primera vez en décadas, el Fondo Monetario Internacional [FMI] recomendó (i) una expansión fiscal mundial del 2 %) y los Gobiernos implementaron políticas monetarias orientadas a reducir los márgenes en los mercados disfuncionales. La mayor intervención gubernamental incluyó medidas para respaldar el sistema bancario, ya sea a través de subsidios, la nacionalización directa y temporal de instituciones bancarias (i), la nacionalización de compañías de seguros (por ejemplo, la adquisición de participaciones mayoritarias en AIG y GMAC por parte del Gobierno de Estados Unidos), la capitalización de empresas demasiado grandes para quebrar, u otras medidas financieras adoptadas por los bancos centrales (por ejemplo, en 2008, el Banco Central de Nigeria asumió el control de aproximadamente el 60 % de las acciones de la Bolsa de Valores de Nigeria tras otorgar alrededor de USD 10 000 millones en préstamos de margen).

Durante la crisis de la COVID-19, los Gobiernos nuevamente se vieron presionados para intervenir en mayor medida cuando se necesitaba otorgar con rapidez subsidios a hogares y empresas o para respaldar al sector de salud (por ejemplo, un decimotercer salario en Brasil y dinero en efectivo para las familias en India; moratorias concursales en Italia; la creación de un mecanismo de crédito de NGN 50 000 millones (50 000 millones de nairas) en Nigeria para las pymes afectadas; acceso gratuito a las vacunas en Estados Unidos, y nuevos hospitales en China). Las adquisiciones públicas pasaron a ocupar un lugar central. Por primera vez, los Gobiernos estaban adquiriendo bienes que aún no existían, que no necesariamente funcionarían una vez producidos y cuyos precios aún no se habían fijado.

En 2022, los Gobiernos se enfrentan a otra crisis. La guerra en Ucrania ha tenido un enorme impacto en el sector energético, así como en los precios de ciertos productos básicos, como los cereales y los fertilizantes. Los Gobiernos han brindado apoyo subsidiando a determinados grupos de consumidores, limitando los precios de la energía o participando en la producción y transmisión de energía a través de empresas públicas. Los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han combinado políticas de apoyo a los precios y a los ingresos. Los Gobiernos de India y de Perú se han centrado en los recortes de impuestos a la gasolina y el diésel, mientras que las autoridades brasileñas han establecido límites de precios. En Ecuador, los subsidios otorgados a los combustibles y los fertilizantes ascienden al 0,8 % del producto interno bruto (PIB) (i).

Estos cambios en la actividad gubernamental también se reflejan en las estadísticas de las cuentas nacionales. En todo el mundo, la proporción del gasto público con respecto al PIB ha aumentado (i) del 25,9 % en 2008 al 34,1 % en 2020, y es probable que aumente de nuevo en 2022 (gráfico 1). Esta tendencia se observa en todas las regiones: un aumento de 5,9 puntos porcentuales entre 2008 y 2020 en la Unión Europea, y de 5,5 puntos porcentuales entre 2010 y 2020 en América Latina.

Gráfico 1. Gasto como porcentaje del PIB entre 1994 y 2020

ETIQUETA

MUNDO

Fuente: Anuario de estadísticas de las finanzas públicas y archivos de datos del FMI, y estimaciones del PIB del Banco Mundial y la OCDE.

Gestión de gobierno durante las crisis

La experiencia de crisis anteriores indica que cuando los Gobiernos se enfrentan a mayores demandas de los ciudadanos es necesario fortalecer tres canales principales de gestión. En primer lugar, el aumento del gasto público requiere un sistema más eficiente de adquisiciones públicas (i) para tramitar de manera expeditiva el mayor flujo de proyectos. Algunos Gobiernos suspenden temporalmente los procedimientos estándar de adquisiciones, en detrimento de la transparencia y de los esfuerzos contra la corrupción. Como alternativa, se puede conceder mayor discrecionalidad a los entes reguladores en aquellos países que cuentan con un alto nivel de capital humano y sistemas organizativos internos de frenos y contrapesos de eficacia comprobada (i).

En segundo lugar, los nuevos planes de subsidios exigen divulgaciones o auditorías específicas para garantizar que el dinero se utilice para el fin previsto y no se malgaste. En tiempos normales, estas divulgaciones y auditorías de las actividades del sector público, en el caso de que se exijan, pueden llevar años. Durante las crisis, suelen utilizarse nuevas tecnologías para completarlas rápidamente. Los subsidios plantean un desafío similar al de las adquisiciones públicas, dado que en épocas de crisis existe una tensión natural entre la celeridad y la posibilidad de corrupción, ineficiencia y abuso.

Por último, la mayor participación estatal en los activos productivos, por ejemplo en los sectores de salud o energía, se traduce en la necesidad de prestar especial atención a la gestión de las empresas públicas. En estas últimas suelen generarse tensiones entre desempañar la función pública y dirigir una empresa eficiente (PDF, en inglés). Durante una crisis, tiene prioridad lo primero. Sin embargo, las políticas públicas reaccionan con rapidez ante las crisis —por ejemplo, cuando se compran respiradores o se respalda la investigación de vacunas—, razón por la cual los directorios de las empresas públicas deben contar con profesionales capaces de reconocer dichas tendencias.

Dado que en esta etapa la mayoría de los países no tiene la capacidad necesaria para adoptar modelos de asociaciones público-privadas (cabe citar como ejemplo los recientes fracasos de las grandes iniciativas de privatización en Angola, Etiopía o Zimbabwe), se debe poner el acento mejorar la gestión de las empresas públicas. Sin embargo, esto es aún más difícil debido a las estructuras de salarios más bajos y menores incentivos financieros, que por lo general no son competitivas en comparación con las del sector privado. Estas estructuras deben actualizarse, y, al mismo tiempo, deben crearse protocolos de contratación transparentes.

El Banco Mundial tiene vasta experiencia trabajando con los Gobiernos para superar deficiencias en la gestión del sector público. Las crisis alientan a promover esta labor señalando los eslabones débiles de la cadena de prestación de servicios públicos y brindando soluciones. Sin embargo, las principales enseñanzas pueden extraerse de los círculos académicos. La tecnología que se utiliza para prever las crisis económicas evoluciona constantemente, al igual que nuestra capacidad para predecir futuras crisis. Esto permite perfeccionar los mecanismos de gestión antes del frenesí que se genera durante las crisis. Tales mejoras deben realizarse preferentemente en tiempos normales, como preparación para las dificultades que se avecinan.

NOTA DEL EDITOR: Este es el primero de una serie de blogs sobre los desafíos relacionados con la gestión de gobierno que han surgido de las crisis recientes.