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Un desafío clave a la hora de elaborar una política sobre gestión de “IPs” – iniciativas privadas (también llamadas propuestas no solicitadas o “unsolicited proposals” en inglés) en proyectos de infraestructura es lograr un equilibrio entre el hecho de generar interés de empresas privadas para someter IPs y el de crear un entorno que permita generar una tensión competitiva atrayendo a más postores. En un blog anterior, advertimos que las IPs deben utilizarse con cautela como una excepción a la regla general según la cual los proyectos de infraestructura deberían ser iniciativas del sector público, y sostuvimos que contar con una política adecuada para la gestión de las IPs puede ayudar a garantizar la transparencia y la previsibilidad, y a proteger el interés público.
Ciertamente, un Gobierno que decida considerar IPs y elabore una política para su gestión esperará recibir propuestas que cumplan los requisitos establecidos. Al mismo tiempo, el Gobierno debe asegurarse de que el proyecto represente un precio justo de mercado y optimice los recursos públicos. Pero, ¿qué incentivo tiene el sector privado para presentar una iniciativa privada si el Gobierno la toma y somete a un proceso de adquisición competitiva? ¿Qué puede hacer un Gobierno para que las IPs despierten el interés del sector privado y, al mismo tiempo, atraigan suficientes oferentes?
Muchos pensarán que la respuesta es negociar directamente el proyecto, pero como se describe en el documento Revisión de la experiencia con las propuestas no solicitadas hemos encontrado que ello deja al Gobierno en una posición debilitada para negociar, y que no existen pruebas de que las propuestas negociadas directamente conduzcan a una ejecución más rápida ni a proyectos innovadores y de mejor calidad. La mayoría de los Gobiernos analizados en dicho documento someten a licitación pública los proyectos nacidos de IPs, debido a que los proyectos negociados directamente a menudo generan controversia con respecto a la transparencia y la rendición de cuentas, lo que puede retrasar su ejecución. De hecho, la licitación pública de IPs debería ser la opción predeterminada, pues representa el método de contratación que tiene mayores probabilidades de optimizar los recursos públicos y de crear valor para la sociedad. Y esto también se aplica al sector privado: una encuesta realizada a empresas estadounidenses reveló que el 70 % favorecía la licitación pública y reconocía que lo mejor para ellas era seguir regulaciones transparentes y procedimientos competitivos. El sector privado está listo para competir.
Por lo tanto, les corresponde a los Gobiernos encontrar ese punto ideal entre ofrecer incentivos al sector privado para que presente propuestas serias, por un lado, y recompensar al oferente de una IP sin distorsionar ni desalentar la competencia, por el otro. En el documento del Grupo Banco Mundial titulado Orientaciones de política para la gestión de propuestas no solicitadas en proyectos de infraestructura se presentan recomendaciones y orientaciones que los Gobiernos pueden seguir para elaborar una política sobre IPs que mantenga condiciones igualitarias durante el proceso licitatorio competitivo.
¿Es justo reembolsar el costo de los estudios realizados? Nada es gratis.
En un proceso licitatorio competitivo, es recomendable que el Gobierno lleve a cabo sus propios estudios y limite la intervención del oferente de una IP a fin de no dar ventajas estratégicas que pudieran distorsionar la competencia. Sin embargo, en los casos en que se solicite al oferente de una IP que realice estudios de factibilidad, este esperará que se le reembolsen los gastos en que haya incurrido para tales efectos. En países como Chile, Perú e Italia, así como en el estado de Virginia en los Estados Unidos, es común que el Gobierno reembolse el costo de los estudios cuando el proyecto es licitado o adjudicado; y esperar hasta ese momento constituye una buena práctica. El reembolso del costo de tales estudios es una manera adecuada para, una vez más, encontrar un equilibrio que permita garantizar la igualdad de condiciones en la licitación; de lo contrario, el oferente de la IP estaría en desventaja y correría con gastos que otros licitantes no han tenido.
Asimismo, dado que el Gobierno debe tener una idea clara de los costos y del alcance de los estudios que llevará a cabo la entidad privada, es recomendable firmar un acuerdo de desarrollo de proyecto para definir el papel del oferente de la IP, sus responsabilidades y el mecanismo de reembolso. Por ejemplo, el estado de Virginia solo reembolsa los costos de desarrollo de un proyecto si se ha suscrito un acuerdo de ese tipo con el oferente de la IP.
El tema de los incentivos
En la etapa de licitación, se podrían utilizar mecanismos de incentivo para generar una tensión competitiva, y en las orientaciones de política antes mencionadas se recomienda elegir las opciones que menos distorsionen la competencia.
La lista corta automática permite que el oferente de una IP quede incluido automáticamente en la lista corta para la etapa final de la licitación. El mecanismo de bonificación otorga al oferente de una IP un pequeño bono, que generalmente se expresa como un porcentaje, durante la evaluación de las ofertas. Este mecanismo se ha utilizado en Chile, donde el bono no ha desalentado a oferentes externos de participar y lograr que se les adjudiquen proyectos. En algunos lugares, como Sudáfrica y el estado de Virginia, el Gobierno no ofrece incentivos, es decir, el oferente de una IP no recibe incentivo ninguno durante el proceso licitatorio. Aun así, se pueden propiciar IP de buena calidad mediante el reembolso de los costos de los estudios de factibilidad. Un método no excluye al otro. La clave está en brindar una pequeña ventaja (si acaso se ofrece alguna) al proponente de una IP sin disminuir el interés de los oferentes en competencia.
Existe otro incentivo: el derecho a igualar la oferta (conocido también como el “desafío suizo”), que otorga al oferente de una IP el derecho a igualar una oferta rival para ganar el contrato. En las directrices antes mencionadas se recomienda decididamente no recurrir a este mecanismo, porque los oferentes tendrán escasos incentivos para gastar recursos en preparar una oferta a sabiendas de que esta puede ser igualada por el oferente de la IP. En nuestra revisión de la experiencia con las propuestas no solicitadas, pudimos comprobar que los países que aplican el derecho a igualar la oferta, como Italia, Filipinas o Colombia, tienen dificultades para atraer oferentes durante el proceso licitatorio.
Para atraer competencia, las reglas del juego deben ser claras
Es sumamente importante recordar que los incentivos no son una panacea y que estos deben contextualizarse en un marco de políticas para la gestión de las IP que sea claro y esté bien estructurado. Para que pueda existir una competencia sana en un país, también deben existir buenas prácticas de contratación publica a través de alianzas público-privadas, como las siguientes: contar con una política sobre transparencia y divulgación pública de la información para evitar las percepciones de corrupción y dar legitimidad al proceso; exigir el cumplimiento de requisitos mínimos para presentar ofertas (como capacidad técnica y financiera del oferente de una IP, o estudios de prefactibilidad), a fin de filtrar las propuestas poco serias y de mala calidad; otorgar un plazo suficiente a los oferentes en competencia para que elaboren sus propuestas y, de esa manera, generar interés del mercado. Una buena política integral permitirá proteger el interés público al garantizar la equidad y la competitividad en todo el proceso.
Corresponde al Gobierno encontrar este equilibrio y determinar qué mecanismo de incentivo sería el más adecuado para su mercado y su política relativa a las IPs. Dados los desafíos asociados a las IPs, el Gobierno tiene derecho a ser exigente. Una entidad privada que ejerza presión sobre las autoridades públicas para suscribir acuerdos de exclusividad en forma inmediata y eludir la competencia, que evite divulgar el contenido de los documentos que proporciona y que pretenda acelerar los cronogramas, probablemente solo esté buscando oportunidades de captación de rentas. En situaciones en que la percepción de corrupción suele ser muy alta, ¿es éste el tipo de socio que desea tener un Gobierno a largo plazo?
En definitiva, los proyectos bien estructurados y originados por iniciativa del sector público siguen siendo la forma más adecuada de atraer competencia y asegurar la optimización de los recursos públicos. Las autoridades públicas que estén dispuestas a considerar IPs deben posicionarse muy bien para que pueden atraer postores serios del sector privado. Una manera eficiente de hacerlo es comprometiéndose a realizar un proceso licitatorio competitivo para sus proyectos conforme a un marco de políticas claro y transparente, con mecanismos de incentivos bien equilibrados.
Para saber más acerca de las orientaciones de política del Grupo Banco Mundial sobre IPs, puede comenzar consultando las principales conclusiones y recomendaciones.
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