Un financement axé sur les résultats peut-il aider les pays à mieux anticiper les catastrophes naturelles ? Les incitations financières peuvent-elles favoriser la prévention des catastrophes plutôt que la réaction ? Des programmes d’assurance peuvent-ils atténuer les conséquences financières d’une catastrophe ?
Avec le gouvernement marocain, la Banque mondiale a mis en œuvre sa première opération dans le cadre d’un Programme pour les résultats (instrument de financement de la Banque mondiale) afin d’améliorer la gestion des risques et la résilience. Ce programme articulé autour de trois axes fait appel à une approche intégrée unique pour renforcer la résistance d’un pays face aux catastrophes naturelles. Il vise à :
- renforcer la résilience institutionnelle, grâce à une coordination gouvernementale resserrée ;
- renforcer la résilience physique à travers des investissements dans la réduction des risques ;
- renforcer la résilience financière par l’entremise d’une assurance contre les risques de catastrophe.
Ces dernières années, le Maroc a réformé ses pratiques de gestion des risques et modifié l’objet de son Fonds de lutte contre les effets des catastrophes naturelles (FLCN), désormais axé sur la réduction du risque de catastrophe et non plus dédié à la réaction à ces événements. Ce type d’action ex ante (ou préventive) est rarement mené sur une échelle suffisante, entre autres parce que la gestion du risque de catastrophe ne fait pas partie des missions naturelles d’un gouvernement. Cela est aussi dû à des défis de concertation entre agences de l’État et, face à des besoins plus urgents et immédiats, à une concurrence budgétaire. Ce qui fait que, trop souvent, la mobilisation publique intervient a posteriori, donc trop tard.
Le nouveau Fonds national de résilience (l’ancien FLCN) a pour mandat explicite de promouvoir et financer des projets ex ante de réduction des risques. Il est censé allouer des fonds à cet effet aux autorités locales mais également aux ministères et aux agences concernés, sur la base de critères clairs et transparents. Deux ministères traditionnellement mobilisés pour les réactions ex post, l’Intérieur et l’Économie et les finances, sont le fer de lance de cet effort de réforme.
Le processus de structuration de l’engagement de la Banque mondiale dans le cadre du Programme pour les résultats rend cette opération éminemment intéressante. Elle a en effet permis d’axer le dialogue avec les autorités sur des objectifs plus généraux, notamment les réformes stratégiques clés des institutions, la définition des critères de sélection et d’investissement ou la participation des communautés et des citoyens. Elle a également été l’occasion d’introduire des décaissements conditionnés aux résultats obtenus sur le terrain en matière de réduction des risques de catastrophe.
Le Maroc n’est certes pas le seul pays à déployer ce type de stratégies de prévention mais il est le premier à le faire à travers une approche de financement axé sur les résultats.
Incitations pour renforcer la résilience financière
La structure du programme a également permis d’introduire des incitations pour déployer le programme national d’assurance contre les risques de catastrophe. Ce dispositif dual fournit une couverture à la fois aux ménages assurés et à ceux qui ne le sont pas.
Il s’appuie sur le marché local de l’assurance privée dans le but d’offrir aux ménages et aux entreprises assurées la couverture obligatoire contre les catastrophes via une prime de risque supplémentaire. Ce type de partenariat public-privé d’assurance contre le risque de catastrophes naturelles est assez répandu dans les pays développés mais peu fréquent dans les économies émergentes. Au début des années 2000, la Turquie avait créé avec l’aide de la Banque mondiale un régime collectif d’assurance contre les risques de catastrophe, sans faire beaucoup d’émules dans les pays émergents.
La grande nouveauté dans le programme marocain, c’est la constitution du Fonds de solidarité contre les événements catastrophiques (FSEC). Il offre aux ménages pauvres, non assurés, une indemnisation en cas de blessures corporelles et perte de leur résidence principale.
C’est là un scénario gagnant-gagnant, pour le gouvernement comme pour les ménages : le premier peut mieux planifier le coût des catastrophes et éviter ainsi une onéreuse réaffectation budgétaire post-catastrophe mais également mieux contrôler son passif éventuel ; et les ménages pauvres ont l’assurance de toucher une indemnisation en cas de catastrophe.
Les autorités réfléchissent aussi à un modèle financier complémentaire pour quantifier l’exposition du programme d’assurance contre le risque de catastrophe et trouver une règle de partage équitable des coûts entre toutes les parties prenantes : l’État, les assureurs privés, les ménages et les entreprises. Ce faisant, elles pourront fixer le niveau des contributions publiques au Fonds de solidarité.
Un timing idéal dans la perspective de la COP22 de Marrakech
Si le programme de gestion des risques de catastrophe et de renforcement de la résilience en est encore à ses débuts, il devrait produire des enseignements utiles au fur et à mesure de son déploiement.
Les efforts de réforme du Maroc sont particulièrement bienvenus dans la perspective de la prochaine conférence sur le climat, la COP22, qui se tiendra à Marrakech à la fin de l’année, puisque la corrélation entre gestion du risque de catastrophe et adaptation au changement climatique est clairement établie. Ils s’inscrivent par ailleurs dans la lignée de l’initiative du G7 sur l’assurance contre les risques climatiques, qui entend donner un nouvel élan à ce type de marchés dans le monde dans le but d’étayer les programmes d’adaptation.
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