El elevado costo de los azúcares libres

La industria azucarera ha desempeñado un papel histórico importante en el desarrollo de las economías en todo el mundo, ya que ha estimulado la creación de empleo y la inversión en otros sectores. El efecto multiplicador de los ingenios azucareros en la economía está ampliamente documentado. En Mauricio, por ejemplo, se ha estimado que el factor multiplicador económico total de la producción de azúcar es 2,6 veces mayor que el del sector textil  y la intermediación financiera. Sin embargo, los Gobiernos han comenzado a reconocer el elevado costo que conllevan los azúcares agregados para la salud humana y están adoptando medidas con el objetivo de reducir su consumo.

En la actualidad, se producen 20 tipos diferentes (i) de azúcares que se añaden a los alimentos o bebidas (llamados "agregados" o "azúcares libres"). El apoyo que brindan los Gobiernos a los productores de caña de azúcar y de remolacha azucarera es más cuantioso que el que reciben todos los demás productos básicos agroalimentarios, medido por el porcentaje que representan las estimaciones del apoyo a los productores (i) en los ingresos brutos de las explotaciones agrícolas. En 2018, casi el 30 % de los ingresos de los productores de azúcar correspondieron a esta asistencia (véase el gráfico 1). La mayor parte de esta ayuda adopta la forma de apoyo a los precios del mercado, que mantiene altos los precios internos del azúcar y, por lo tanto, desincentiva el consumo pero también alienta la producción interna.

Gráfico 1: Estimaciones del apoyo a los productores como proporción del total de los ingresos agrícolas brutos para los distintos productos básicos en 2018

Nota: Datos extraídos de las estadísticas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre estimaciones del apoyo a los productores y los consumidores; Agrimonitor, y cálculos de los autores.

Abordar los costos sociales del azúcar

¿Cuáles son los costos sociales que conlleva apoyar la producción de azúcares libres, en particular en lo que respecta a la salud? Las publicidades de alimentos, el crecimiento de los supermercados, la urbanización y el aumento de los ingresos están vinculados con el incremento del consumo de azúcares libres.  Estos cambios en las dietas y los estilos de vida (i) se relacionan con una mayor prevalencia de enfermedades no transmisibles como la diabetes, las afecciones cardiovasculares, ciertos tipos de cáncer, y el sobrepeso y la obesidad. A nivel mundial, una de cada cinco muertes se debe a dietas poco saludables. Asimismo, el número de personas con sobrepeso u obesidad ha superado los 2000 millones, y la mayor carga para la salud recae en los pobres. En parte debido a este riesgo, la Organización Mundial de la Salud (OMS) recomienda reducir el consumo de azúcares libres a menos del 10 % de la ingesta total de energía.

Gráfico 2: Impuestos a las bebidas azucaradas en todo el mundo

Nota: Taxes on Sugar-Sweetened Beverages: International Evidence and Experiences (i), (Impuestos a las bebidas azucaradas. Evidencias y experiencias internacionales), septiembre de 2020.

En lugar de alentar la producción interna de azúcar, sería más conveniente que las políticas públicas se orientaran, por ejemplo, hacia el cobro de impuestos al consumo de azúcar. Los ingresos obtenidos podrían luego utilizarse para compensar el costo de la atención médica, dado el impacto del consumo de azúcares libres en las enfermedades no transmisibles. La OMS recomienda aplicar un conjunto integral de enfoques sobre la salud de la población para promover dietas más saludables, que incluyan regulaciones, impuestos y educación. Muchos países han comenzado a aplicar impuestos a las bebidas azucaradas y otros productos ricos en azúcar, como sucede con el tabaco y el alcohol (véase el gráfico 2).

Asimismo, están comenzando a surgir evidencias (i) de los impactos positivos de esas políticas en la salud y la economía. El impuesto del 10 % que se cobra en México a las bebidas azucaradas (véase aquí [i] y aquí [i]) dio lugar a una reducción del 7,2 % en su consumo en los primeros dos años, así como a una disminución proyectada de la carga de las enfermedades no transmisibles y a un ahorro de hasta USD 1000 millones en un período de 10 años. Y contrariamente a la creencia popular, los impuestos a estas bebidas son progresivos, ya que benefician de manera desproporcionada a los pobres (véase aquí [i]). El Banco Mundial ha realizado una evaluación de las experiencias con los impuestos a las bebidas azucaradas (i), y brindará apoyo a los países para que implementen reformas a los impuestos sanitarios (i).

Los Gobiernos siguen respaldando la producción de azúcares libres por diversas razones. Por ejemplo, el sector emplea a trabajadores y agricultores de bajos ingresos; el abandono de las plantaciones de caña de azúcar y de remolacha azucarera puede tener efectos ambientales perjudiciales, y la producción de azúcar es importante para el desarrollo económico local y para la balanza de pagos. Está claro que se necesitan análisis que contemplen alternativas viables a la producción de azúcares libres, así como sus impactos en el empleo y los aspectos socioambientales. Sin embargo, si se deja de brindar apoyo a los precios del mercado y se comienzan a aplicar impuestos al consumo de azúcar, se puede ayudar a desincentivar dicho consumo y, al mismo tiempo, elevar los ingresos fiscales para hacer frente a los costos sanitarios que este conlleva.

Alinear las políticas para mejorar la salud

El avance hacia la realineación de las políticas públicas sanitarias y agrícolas con miras a lograr mejores resultados en el área de la salud puede constituir una solución beneficiosa para todos.  Por otro lado, es posible alinear las políticas agrícolas que promueven la producción de azúcar con las políticas sanitarias dirigidas a poner freno al consumo de azúcares libres. En el marco del programa Sistemas Alimentarios 2030  (i), el Banco Mundial ayuda a los países a identificar oportunidades para reorientar las políticas agrícolas y el apoyo financiero, y para hacer más asequibles las dietas nutritivas y saludables.

Dada la actual crisis mundial de los alimentos y las limitaciones fiscales, la reestructuración de los incentivos agrícolas es aún más pertinente. Se pueden extraer enseñanzas de los programas de transición implementados, por ejemplo, para los productores tabacaleros (i), a fin de apoyar una transición que permita reemplazar la producción de caña de azúcar y remolacha azucarera por otras actividades agrícolas y rurales, y también se pueden desarrollar otros usos, especialmente en el sector de la energía. Esto será políticamente viable si la comunidad internacional trabaja en conjunto a fin de trazar un plan de transición para los agricultores y los trabajadores de esta industria. El momento de actuar es ahora.

Shobha Shetty (i), Barry Popkin (i), Hina Sherwani (i) y Alex Vaval Pierre Charles (i) contribuyeron a este blog.