En los países en desarrollo, las ciudades no viven a la altura de su potencial

Durante siglos, las ciudades han brindado refugio a millones de personas que huían de guerras, hambrunas y otras crisis. Pero las propias ciudades son vulnerables a las crisis: por el hacinamiento, las enfermedades, la violencia y el malestar social. ¿Qué tan bien funcionan las ciudades de los países en desarrollo como amortiguadoras de impactos?  Examinamos estas preguntas en nuestro nuevo informe, Vibrant Cities (i).

La década de 2020 ha sido una era de shocks: la COVID-19, la inflación, el cambio climático y el malestar social son solo los más destacados. En los países en desarrollo, las ciudades no han sido amortiguadores eficaces.  Consideremos cuatro líneas de pruebas:

1. Los impactos económicos de la COVID-19 fueron peores en estas ciudades: tanto la enfermedad como las contramedidas para contenerla perjudicaron la actividad económica urbana en todas partes. Sin embargo, las ciudades de los países en desarrollo sufrieron contracciones económicas más profundas y una recuperación más lenta que las ciudades de los países desarrollados.

Gráfico 1: Las ciudades de los países en desarrollo se vieron más afectadas por la COVID-19

Fuente: Khan et al. 2022.

2. El hacinamiento exacerbó los riesgos de contagio de la COVID-19. Más del 35 % de la población urbana de los países en desarrollo vive en barrios marginales . En resumen, la superpoblación es una característica de muchas ciudades de estos países. La gente vive en viviendas deficientes, carece de espacios abiertos y tiene una infraestructura inadecuada. Durante la pandemia, la mayoría de las personas simplemente no tenían la capacidad de distanciarse socialmente, lo que generó “puntos críticos de contagio” (cuadro 2).

Gráfico 2: El hacinamiento exacerbó los puntos críticos de COVID-19 en Kinshasa

Nota: el color representa la intensidad del punto de acceso desde baja intensidad (amarillo) hasta alta intensidad (rojo), pero todos los puntos de acceso ya se encuentran en ubicaciones de alto riesgo.
Fuente: Lall and Wahba 2021.

3. Los golpes de la madre naturaleza golpean con más fuerza a las ciudades de los países en desarrollo: las inundaciones impiden la actividad económica, y el efecto es mayor en las ciudades de los países en desarrollo: las luces nocturnas (un indicador de la actividad económica) disminuyen un 8,3 % en comparación con solo el 1,4 % en países de ingresos altos. En Ammán, la capital de Jordania, más de la mitad de los hogares en riesgo son de bajos ingresos y tienen poca capacidad para hacer frente a las inundaciones.  Alrededor de 66 900 hogares de Ammán están potencialmente expuestos a inundaciones pluviales (i), incluidos 34 300 hogares de bajos ingresos. En Accra, las inundaciones causan grandes pérdidas de activos para una gran proporción de hogares pobres, aunque la probabilidad de inundación para esos hogares no es mayor que para los hogares no pobres. (gráfico 3).

Gráfico 3: Las inundaciones en Accra provocan grandes pérdidas de activos para una gran parte de los hogares pobres

Fuente: Erman et al. 2018.

4. Los beneficios económicos son captados por las élites y los conocedores. En 14 barrios marginales de Bangalore, India, invertir en la educación de los niños era la máxima prioridad para los hogares, y los niños de los barrios marginales tienden a recibir una mejor educación que sus padres. En los barrios marginales de Yakarta, el nivel educativo ha mejorado. Sin embargo, una mejor educación no significa una mayor movilidad ocupacional ni en India ni en Indonesia. La mayoría de los residentes de barrios marginales, en particular las mujeres, trabajan en barrios marginales. No pueden conseguir empleos más formales y bien remunerados porque no tienen acceso a mejores redes laborales y a menudo están aislados de los centros de las ciudades. Los residentes de los barrios marginales también enfrentan una importante movilidad descendente si se enferman o enfrentan otras crisis.

¿Qué pueden hacer esas ciudades para absorber mejor las crisis? A lo largo de los años se han recomendado muchas políticas: crear mercados formales de tierra y trabajo, conectar vecindarios de manera eficiente, brindar servicios básicos de manera más equitativa, etc. Algunas de estas políticas son técnicamente difíciles o costosas, pero otras lo son menos. Sin embargo, muchas ciudades de países en desarrollo no logran realizar ni siquiera reformas e inversiones básicas. ¿Por qué? 

En Vibrant Cities (i), examinamos cómo la confianza y la legitimidad —lo que los ciudadanos esperan de sus servidores públicos, y viceversa— dan forma a los contratos sociales. Sin legitimidad, el cumplimiento de las regulaciones es bajo. Requiere una aplicación más costosa (a menudo inviable), lo que hace que las reformas sean en gran medida ineficaces. Sin confianza, es más probable que los ciudadanos emprendan acciones que generen beneficios individuales a expensas de la sociedad en su conjunto, como recibir sobornos, eludir deberes públicos, arrojar desechos ilegalmente, invadir tierras, etc.

En Ceará, Brasil, la ciudad aprovechó la oportunidad de elecciones municipales competitivas para brindar mejores servicios de salud. Los gobernadores con programas reformistas crearon un nuevo cuadro de trabajadores de la salud pública, que mejoraron enormemente los resultados de salud del estado. Inundaron los medios de comunicación con información sobre el valor de la salud pública y el papel del nuevo cuadro, creando expectativas públicas y demandas de los funcionarios públicos. Esto ayudó a consolidar (y recompensar) el compromiso de los funcionarios electos con la reforma e inculcó a los trabajadores de la salud pública un sentido de profesionalismo impulsado por la presión de sus pares para desempeñarse.

Las ciudades necesitan también fortalecer su capacidad fiscal para financiar sus programas de inversión y reforma. Una característica distintiva de la formulación de políticas urbanas es la magnitud del financiamiento necesario para la infraestructura urbana, agregando costos operativos a largo plazo a los desembolsos de capital iniciales. En Marruecos, la ciudad de Casablanca utilizó con éxito proveedores de servicios delegados para modernizar las prácticas de gestión, mejorar la calidad de los servicios municipales y aumentar la inversión en infraestructura y servicios urbanos, contribuyendo a la vitalidad general de la ciudad.

La propia capacidad fiscal de las ciudades seguirá siendo limitada mientras los contratos sociales entre los gobiernos municipales y los ciudadanos sean débiles.  Los líderes de las ciudades saben que tienen al menos tres maneras de movilizar el financiamiento necesario para infraestructura y servicios: gravar el valor de la tierra y la propiedad, formar asociaciones público-privadas y recaudar fondos de los mercados de capital.  El principal obstáculo es la gobernanza:   las autoridades municipales necesitarán implementar medidas para mejorar la legitimidad y la confianza.

Las ciudades de los países en desarrollo pueden convertirse en mejores amortiguadores para sus residentes, de forma muy similar a como lo han hecho las ciudades de los países desarrollados.  El proceso puede ser arduo, pero se puede hacer. Ahora es un momento tan bueno como cualquier otro para empezar.