Recent crises from the pandemic and the war on Ukraine, to energy prices and shortages, have caused an increased role of government, more government spending, and more competition with other societal needs for public funding.
La gouvernance consiste à mobiliser des ressources et à en faire un usage public productif et responsable. Mais les crises récentes, de la pandémie à la guerre en Ukraine, en passant par les hausses de prix et les pénuries d'énergie, conduisent à un rôle croissant de l'État, à l’augmentation des dépenses publiques et à une accumulation de besoins de financement public concurrents. Il s'ensuit que les sociétés doivent continuellement améliorer leur gouvernance pour réunir des ressources plus importantes et répondre à des besoins de plus en plus importants.
Définir la gouvernance
La gouvernance a d’abord été définie comme étant l’ensemble des traditions et des institutions par lesquelles s'exerce l'autorité dans un pays (a). Avec le temps, la définition s'est considérablement élargie pour inclure d'autres aspects tels que la participation des citoyens, la fragilité et les conflits, l'inclusion, le changement climatique et l'égalité des sexes. Le problème d'une définition aussi vaste est qu'elle n'est pas facilement exploitable. Il est difficile d'imaginer un projet qui modifie le processus politique sans porter atteinte à l'autonomie démocratique. Il est encore plus difficile d'agir sur les règles informelles qui déterminent le comportement économique.
Dans ce billet, nous préconisons une définition plus étroite et plus opérationnelle de la gouvernance, à savoir : « La gouvernance est le processus consistant à collecter et à gérer les recettes publiques de manière transparente et responsable, afin d’assurer des services publics qui répondent aux besoins des citoyens ». Ces besoins doivent être définis de manière participative et dynamique, et leur satisfaction doit faire l’objet d’un contrôle continu de la part des médias et de la société civile.
Application au processus de réforme
Une définition qui englobe l'enjeu de la collecte et de la dépense des fonds publics tout en soulignant l'importance de la transparence, de la responsabilité et de la participation des citoyens offre l'avantage d'améliorer la manière dont les ressources sont collectées et dépensées. La gouvernance peut ainsi devenir plus responsable. Voici plusieurs exemples concrets qui illustrent comment un pays peut renforcer sa gouvernance en actionnant trois leviers : la fiscalité, la gestion de la masse salariale et la passation des marchés publics.
Dans les pays en développement, la fiscalité classique ne génère que peu de recettes, car une grande partie de l'activité économique relève de l'économie informelle. Les nouvelles technologies peuvent permettre d’élargir l'assiette fiscale : il est possible par exemple d’utiliser des drones pour répertorier les biens immobiliers et prélever des taxes foncières au niveau local . Ou encore de recourir à des systèmes de facturation électronique, comme au Mexique (a), où le passage au numérique a entraîné une augmentation des recettes fiscales de 9,4 % du PIB en 2010 à 10,4 % en 2012. En 2004, la Géorgie (a) a étendu l'utilisation des services électroniques, simplifiant ainsi les formalités pour les contribuables et réduisant la nécessité de rendez-vous en personne avec les agents du fisc. Résultat : une montée en flèche des recettes fiscales, qui sont passées de 12 à 25 % du PIB. Dans les années 2000, l'Indonésie (a) a créé, dans plusieurs régions, des bureaux pour les contribuables moyens (MTO), c'est-à-dire des agences dont le ratio personnel/contribuables est beaucoup plus élevé, afin de contrôler la fiscalité des grandes entreprises. L'affectation à un MTO, par opposition aux traditionnels bureaux pour les contribuables ordinaires, a fait grimper les recettes fiscales de manière significative (+128 % pour les entreprises concernées) pour un coût inférieur à 1 % de l'augmentation des recettes.
Les marchés publics constituent l'un des deux principaux canaux d'utilisation de l'argent public. Les réformes récentes dans ce domaine se sont concentrées sur la création de plateformes en ligne. Dans les années 2000, le Chili (a) a numérisé son système de passation de marchés en créant ChileCompra. Grâce à ce système, la participation des petites et moyennes entreprises aux appels d’offres a doublé, l'efficacité a été améliorée et une économie d'environ 3,5 %, soit 230 millions de dollars, a pu être réalisée. En Ukraine (a), la plateforme Prozorro (a) a permis de réaliser des économies estimées à 10 % de la valeur des marchés publics. D'autres pays (a) ont réussi à renforcer les capacités, à améliorer les relations public-privé, à accroître la transparence et l'équité, et à réduire les coûts.
L'autre volet majeur de l’usage des fonds publics concerne la gestion du personnel dans les services de santé, d'éducation et de sécurité, dont la majeure partie des budgets est consacrée à la masse salariale. Les réformes dans ce domaine consistent à assurer un suivi du personnel existant, limiter ou réduire les effectifs, améliorer les politiques de rémunération, renforcer la gestion des ressources humaines ou encore mettre en place des programmes de formation et de renforcement des capacités. Un certain nombre de pays (a) ont mis en œuvre ces réformes avec succès, notamment l'Albanie, la Bolivie, la Bulgarie, l'Éthiopie, l'Inde et la Tanzanie.
La définition proposée ici, et illustrée par ces trois leviers d’action, permet de replacer les projets de gouvernance dans le contexte plus large du développement.
L'un des domaines dans lesquels ce concept peut être facilement appliqué est celui du verdissement de l'économie. Pour parvenir à la neutralité carbone d’ici à 2030, il faudra mobiliser des fonds publics et privés considérables pour restructurer des secteurs entiers, comme l'énergie, la construction, les transports et l'agriculture. Les estimations des besoins de financement dépassent largement les dépenses actuelles ou les promesses faites jusqu'à présent par les gouvernements dans divers forums liés à l'accord de Paris. Le rôle de la gouvernance dans la mobilisation et l'orientation des investissements publics verts est évident, tout comme celui des pouvoirs publics dans la collecte de fonds privés supplémentaires.
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